Il 18 ottobre 2018 scatta l’obbligo di utilizzo dei mezzi di comunicazione elettronici nello svolgimento di procedure di aggiudicazione. Cosa cambia per le Pubbliche Amministrazioni Italiane?

L’art. 22 “Regole applicabili alle comunicazioni” della direttiva comunitaria 2014/24/EU sugli appalti pubblici, introduce l’obbligo di abbandono della modalità di comunicazione cartacea tra stazioni appaltanti e imprese in tutta la fase di gara.

di Danilo Anania – Esperto in e-procurement di Maggioli Informatica

I commi 1 e 3 e soprattutto il considerando 52 lasciano intuire la portata profondamente innovativa della Direttiva, motivando l’introduzione dei mezzi elettronici di comunicazione come lo strumento in grado di accrescere l’efficacia e la trasparenza delle procedure di appalto:

“Comma 1: Gli Stati membri provvedono affinché tutte le comunicazioni e gli scambi di informazioni di cui alla presente direttiva, in particolare la trasmissione in via elettronica, siano eseguiti utilizzando mezzi di comunicazione elettronici in conformità con quanto disposto dal presente articolo…..

Comma 3: In tutte le comunicazioni, gli scambi e l’archiviazione di informazioni, le amministrazioni aggiudicatrici garantiscono che l’integrità dei dati e la riservatezza delle offerte e delle domande di partecipazione siano mantenute. Esse esaminano il contenuto delle offerte e delle domande di partecipazione soltanto dopo la scadenza del termine stabilito per la loro presentazione.”

Considerando 52: I mezzi elettronici di informazione e comunicazione possono semplificare notevolmente la pubblicazione degli appalti e accrescere l’efficacia e la trasparenza delle procedure di appalto. Dovrebbero diventare la norma per la comunicazione e lo scambio di informazioni nel corso delle procedure di appalto in quanto aumentano enormemente le possibilità degli operatori economici di partecipare a procedure d’appalto nell’ambito del mercato interno. A tal fine, è opportuno introdurre l’obbligo di trasmissione di bandi e avvisi per via elettronica e l’obbligo di rendere disponibili in forma elettronica i documenti di gara nonché, trascorso un periodo di transizione di trenta mesi, l’obbligo della comunicazione integralmente elettronica, ossia la comunicazione tramite strumenti elettronici, in tutte le fasi della procedura, compresa la trasmissione di richieste di partecipazione e, in particolare, la presentazione (trasmissione per via elettronica) delle offerte”

L’articolo 22 della Direttiva 2014/24/EU è tra quelli rientranti a recepimento obbligatorio dagli stati membri, e viene disposto il 18 ottobre 2018 come termine ultimo per il recepimento (art. 90, comma 2), salvo che per le centrali di committenza il cui obbligo era previsto per il 18 aprile 2017.

La legge di recepimento Italiana, il D.Lgs. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici), recepisce con l’art. 40 l’obbligo di utilizzo immediato (18 aprile 2016) dei mezzi di comunicazioni elettronici per le Centrali di Committenza (comma 1), mentre ne differisce l’entrata in vigore al 18 ottobre 2018 alle altre stazioni appaltanti (comma 2).

Con l’art. 52 del D.Lgs. 50/2016, viene ribadito l’obbligo di utilizzo delle comunicazioni elettroniche nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione, e vengono descritte le caratteristiche che tali comunicazioni devo avere. Il comma 5 chiarisce anche, che non può intendersi come comunicazioni per la fase di presentazione delle offerte, l’invio mediante posta elettronica certificata, infatti:

“In tutte le comunicazioni, gli scambi e l’archiviazione di informazioni, le stazioni appaltanti garantiscono che l’integrità dei dati e la riservatezza delle offerte e delle domande di partecipazione siano mantenute. Esse esaminano il contenuto delle offerte e delle domande di partecipazione soltanto dopo la scadenza del termine stabilito per la loro presentazione”.  È evidente che la presentazione tramite pec non ne garantisce la riservatezza e l’apertura del contenuto soltanto dopo il termine di presentazione.

Sono previste importanti deroghe all’obbligo di utilizzo delle comunicazioni elettroniche (art. 52 comma 1):

a) a causa della natura specialistica dell’appalto, l’uso di mezzi di comunicazione elettronici richiederebbe specifici strumenti, dispositivi o formati di file che non sono in genere disponibili o non sono gestiti dai programmi comunemente disponibili;
b) i programmi in grado di gestire i formati di file, adatti a descrivere l’offerta, utilizzano formati che non possono essere gestiti mediante altri programmi aperti o generalmente disponibili ovvero sono protetti da licenza di proprietà esclusiva e non possono essere messi a disposizione per essere scaricati o per farne un uso remoto da parte della stazione appaltante;
c) l’utilizzo di mezzi di comunicazione elettronici richiede attrezzature specializzate per ufficio non comunemente disponibili alle stazioni appaltanti;
d) i documenti di gara richiedono la presentazione di un modello fisico o in scala ridotta che non può essere trasmesso per mezzo di strumenti elettronici;
e) l’uso di mezzi di comunicazione diversi dai mezzi elettronici è necessario a causa di una violazione della sicurezza dei mezzi di comunicazione elettronici ovvero per la protezione di informazioni di natura particolarmente sensibile che richiedono un livello talmente elevato di protezione da non poter essere adeguatamente garantito mediante l’uso degli strumenti e dispositivi elettronici che sono generalmente a disposizione degli operatori economici o che possono essere messi loro a disposizione mediante modalità alternative di accesso .

In tali casi però, le stazioni appaltanti indicano nella relazione unica i motivi per cui l’uso di mezzi di comunicazione diversi dai mezzi elettronici è stato ritenuto necessario (art. 52, comma 3, D.Lgs. 50/2016)

Situazione esistente – diffusione Consip e Soggetti Aggregatori

Negli ultimi anni l’utilizzo del Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione è in crescita esponenziale: in base ai dati forniti da Consip il valore degli acquisti è passato da 360 milioni di Euro del 2012 a circa 3,1 miliardi di Euro di fine 2017, per circa 600 mila transazioni.
Questo vuol dire che ormai, sia le Pubbliche Amministrazioni sia i fornitori, hanno superato l’impatto psicologico di gestire scambi di comunicazioni esclusivamente mediante una piattaforma elettronica di negoziazione.
Visto soprattutto la natura degli acquisti del MePA, esclusivamente sotto soglia comunitaria, e il valore medio delle transazioni (nel 2016 OdA=1.800 €, TD=5.740 €, RDO=9.800 €) si può senz’altro affermare che soprattutto per micro-affidamenti le piccole e medie imprese sono ormai abituate a negoziare con la P.A. mediante strumenti telematici di acquisto.

Oltre alla piattaforma Consip, la maggior parte dei 32 soggetti aggregatori (di cui all’art. 9, del Decreto Legge n. 66 del 2014), si è dotata o si accinge a farlo, di una piattaforma telematica di e-procurement per le gare di competenza, primariamente per le iniziative inerenti alle categorie merceologiche di beni e servizi di cui al DPCM 24 dicembre 2015 – spesa sanitaria e spesa comune, con estensione graduale anche ad altri settori merceologici. Inoltre, alcuni soggetti aggregatori mettono a disposizione la propria piattaforma telematica di negoziazione agli Enti del territorio (in modo gratuito o previa stipula di una apposita convenzione), o in altri casi garantiscono il servizio mediante la modalità denominata “gare su delega”.

Evoluzione del mercato…cosa succede dal 18 ottobre 2018

In questo contesto normativo le stazioni appaltanti saranno obbligate a partire dal 18 ottobre 2018 ad utilizzare esclusivamente mezzi telematici nelle comunicazioni con gli operatori economici, salvo adeguata motivazione nella relazione unica dei motivi di deroga nell’utilizzo.

Di conseguenza, l’unico modo per garantire il rispetto dell’integrità dei dati e la riservatezza delle offerte nelle procedure di affidamento è quello di utilizzare delle piattaforme elettroniche di negoziazione.

Per quel che attiene le procedure negoziate sotto-soglia comunitaria, l’estrema diffusione del mercato elettronico di Consip (beni e servizi e, di recente, anche manutenzione lavori) consente alle stazioni appaltanti di gestire già lo scambio di comunicazioni in modalità elettroniche con i fornitori durante la procedura di affidamento. Per le procedure ordinarie e per tutto quello che non può passare attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione da Consip o dal soggetto aggregatore di riferimento, le stazioni appaltanti non dotate di un proprio sistema di e-procurement, saranno obbligate a effettuare una scelta tra due soluzioni:

• dotarsi di una propria piattaforma di e-procurement
• delegare la gara ad una Centrale di Committenza Qualificata o altro soggetto aggregatore di riferimento

La prima opzione è sicuramente quella individuata dalle stazioni appaltanti medio-grandi che, oltre a vedere nell’utilizzo delle piattaforme di e-procurement un valido supporto organizzativo nel processo di acquisto, intendono percorrere la strada di una gestione autonoma e non vincolata all’organizzazione di altri soggetti pubblici.

La seconda opzione infatti, potrà creare nel breve periodo un ulteriore rallentamento alle procedure di acquisto per quegli Enti che intendono avvalersi delle strutture organizzative dei soggetti aggregatori o delle centrali di committenza qualificate.
Infatti, molti di questi soggetti e le relative piattaforme di negoziazione, non sono dimensionati per gestire le procedure di affidamento di tutti gli Enti del territorio che al 18 ottobre non si saranno attrezzati per la gestione delle comunicazioni elettroniche nelle procedure di affidamento.
Basti pensare a tutte le procedure ordinarie che oggi, anche i piccoli enti, gestiscono mediante ricezione di plichi cartacei, e che dal 18 ottobre 2018 verranno delegate alle centrali di committenza.
È ragionevole pensare che le richieste di delega dei piccoli Enti intaseranno il calendario delle gare dei soggetti aggregatori.

Naturalmente, le possibilità di deroga all’obbligo delle comunicazioni elettroniche sono senz’altro garantite dallo stesso art. 52 del D.Lgs. 50/2016, ma il doverne motivare la scelta nella relazione unica, comporterà una profonda riflessione da parte della stazione appaltante se continuare a stare o meno sul mercato degli appalti o demandare la fase di gara ad un altro soggetto più qualificato.

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