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Le misure speciali varate di recente per il contenzioso PNRR: le novità introdotte dall’art. 3 del D.L. n. 85/2022 e i primi interventi della giurisprudenza
L’art. 3 del D.L. n. 85/2022 ha introdotto di recente nuove misure di legge tese a presidiare gli obiettivi di tempestiva e agile realizzazione degli interventi previsti nell’ambito del PNRR, mediante una celere e ponderata definizione dei giudizi amministrativi eventualmente insorti al riguardo
L’art. 3 del D.L. n. 85/2022 ha introdotto di recente nuove misure di legge tese a presidiare gli obiettivi di tempestiva e agile realizzazione degli interventi previsti nell’ambito del PNRR, mediante una celere e ponderata definizione dei giudizi amministrativi eventualmente insorti al riguardo.
In particolare, con riferimento a tutte le procedure amministrative esperite ai fini dell’attuazione del detto Piano (progettazione, autorizzazione, approvazione, realizzazione, espropriazione, asservimento, etc.), la norma in esame dispone accorgimenti di carattere processuale, quali:
Negli ultimi anni, come noto, il settore delle commesse pubbliche ha conosciuto rilevanti contrazioni e criticità, con riflessi sensibili e penetranti nei diversi comparti socio–economici del Paese, complice dapprima la stagnazione di importanti congiunture economico-finanziarie di vasta portata e, più di recente, la gravissima pandemia da COVID-19 che affligge la comunità internazionale, in modo persistente, da più di due anni.
Ciò ha imposto al legislatore una consistente e periodica revisione di molteplici settori dell’ordinamento, tra cui, in primis, quello dei contratti pubblici, in virtù della sua evidente connotazione di leva strategica e rilevante per la politica economica e sociale, onde arginare e contrastare gli effetti perniciosi delle suddette crisi e congiunture e, al contempo, semplificare e accelerare gli affidamenti e l’esecuzione dei contratti medesimi. Ulteriori interventi legislativi sono stati poi effettuati per sostenere in modo robusto la ripresa economica e sociale delle attività, in attuazione dell’epocale piano di rilancio economico e sociale varato dalla UE a tali fini con il programma “Next Generation EU”, presentato dalla Commissione europea il 27 maggio 2020 ed approvato nel Consiglio europeo del 17 – 21 luglio 2020[1].
In particolare, tali riforme hanno condotto negli ultimi tre anni all’approvazione di alcune impattanti iniziative legislative in materia, condensate principalmente nei seguenti provvedimenti:
In proposito, non può peraltro sottacersi che le suddette riforme, proprio in ragione di taluni eccessi di approccio emergenziale che le hanno contraddistinte (v. il ricorso costante alla decretazione d’urgenza), hanno mostrato, in diverse occasioni e sotto più di un profilo, limiti e carenze in punto di chiarezza, sistematicità ed efficacia delle regole e delle misure adottate di recente.
Fermo quanto sopra, per quanto più rileva in questa sede, va evidenziato che le suddette riforme hanno interessato, tra l’altro, le speciali regole del processo amministrativo attinenti alle controversie in materia di contratti pubblici (cfr. artt. 119 ss. del codice del processo amministrativo di cui al d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104 e s.m.i.).
Tali regole del processo, come noto, si distinguono per le peculiari finalità di semplificazione e accelerazione dei giudizi, onde assicurare al settore in esame livelli di giustizia coerenti, tempestivi ed efficaci, da ultimo con particolare attenzione al contenzioso connesso all’attuazione degli interventi da attuare nell’ambito del PNRR.
In particolare, dopo la soppressione del cd. “rito super speciale”, introdotto con l’art. 204 del suddetto d.lgs. n. 50/2016 e poi abrogato nel 2019 ad opera dell’art. 1, commi 4 e 5, del citato Decreto Sblocca cantieri[3], con l’art. 4, commi 2, 3 e 4, del “Decreto Semplificazioni del 2020 il legislatore è nuovamente intervenuto sul predetto “rito appalti”, rafforzando la tutela degli affidamenti interessati dai giudizi con l’estensione del perimetro di applicazione dell’art. 125 c.p.a., nei termini e limiti specificati dal citato art. 4, commi 2 e 3, dello stesso Decreto Sblocca cantieri, nonché riformando il procedimento previsto dal detto art. 120 c.p.a. al fine di semplificare e accelerare la definizione dei giudizi[4].
Nella specie, tale riforma del 2020 ha quindi:
Da ultimo, con specifico riferimento ai giudizi relativi agli interventi previsti per l’attuazione del PNRR, ferma l’applicazione delle norme speciali suddette alle controversie afferenti all’affidamento dei contratti pubblici, l’art. 48 del menzionato Decreto Semplificazioni bis del 2021, rubricato “Semplificazioni in materia di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNC”, ha previsto al comma 4 che “In caso di impugnazione degli atti relativi alle procedure di affidamento di cui al comma 1 [ovverosia “In relazione alle procedure afferenti agli investimenti pubblici, anche suddivisi in lotti funzionali, finanziati, in tutto o in parte, con le risorse previste dal PNRR e dal PNC e dai programmi cofinanziati dai fondi strutturali dell’Unione europea (…)”], si applica l’articolo 125 del codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104”, estendendo così l’applicazione del suddetto art. 125 c.p.a. anche alle procedure di affidamento dei citati interventi connessi all’attuazione del PNRR[7].
Di recente, sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 157 del 7 luglio 2022 è stato pubblicato il D.L. 7 luglio 2022, n. 85, recante “Disposizioni urgenti in materia di concessioni e infrastrutture autostradali e per l’accelerazione dei giudizi amministrativi relativi a opere o interventi finanziati con il Piano nazionale di ripresa e resilienza”, che ha apportato tra l’altro ulteriori modifiche e integrazioni al regime normativo speciale approntato dal legislatore, nei termini dianzi ricordati, per la spedita definizione delle controversie attinenti all’attuazione degli interventi previsti nell’ambito del PNRR. Il Governo ha così introdotto in via d’urgenza un pacchetto di regole che conferiscono ulteriore rilievo, anche nell’ambito della tutela processuale, agli obiettivi di attuazione delle opere e degli interventi finanziati in tutto o in parte dal PNRR, rimarcando il carattere strategico e prioritario che essi assumono presso le istituzioni per il rilancio economico e il benessere sociale del Paese.
Siffatto decreto è entrato in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione sulla G.U.R.I. e, quindi, si applica a partire dalla data dell’8 luglio 2022 (cfr. art. 5).
Ciò posto, l’art. 3 del D.L. n. 85/2022, rubricato “Accelerazione dei giudizi amministrativi in materia di PNRR”, stabilisce ulteriori e peculiari misure di contenimento dei tempi dei giudizi in esame, di ogni grado, estese a tutti i procedimenti amministrativi occorrenti alla detta attuazione. con un innalzamento della soglia di attenzione circa la concessione della tutela cautelare eventualmente richiesta e i tempi di definizione del giudizio in tale caso.
In tal senso, la stessa norma apporta modifiche altresì al predetto art. 48, comma 4, del Decreto Semplificazioni bis, onde assicurare la coerenza sistematica di siffatte misure e, di conseguenza, l’estensione delle relative finalità in sede cautelare nonché dell’applicazione del citato art. 125 c.pa. a tutti procedimenti amministrativi pertinenti all’attuazione del PNRR[8].
In buona sostanza, con riferimento a tutte le procedure amministrative esperite ai fini dell’attuazione del PNRR (progettazione, autorizzazione, approvazione, realizzazione, espropriazione, asservimento, etc.), la norma de qua dispone speciali misure di accelerazione che incidono sensibilmente sulle regole processuali applicabili, stabilendo:
Nonostante il breve arco temporale intercorso dalla data di entrata in vigore dell’art. 4 in questione, id est dall’8 luglio 2022, la giurisprudenza, interpellata sull’applicazione di siffatta previsione, ha già avuto modo di fornire prime indicazioni operative al riguardo.
In particolare, il TAR Puglia (Bari, sez. III) è intervenuto a dirimere, in sede cautelare – per l’appunto – una controversia insorta intorno all’assunzione, da parte della Regione, di un provvedimento ai sensi dell’art. 95 delle NTA (Norme Tecniche di Attuazione) del PPTR (Piano Paesaggistico Territoriale Regionale). È d’uopo rammentare in proposito che, alla stregua dell’art. 95 appena menzionato, “Le opere pubbliche o di pubblica utilità possono essere realizzate in deroga alle prescrizioni previste dal Titolo VI delle presenti norme per i beni paesaggistici e gli ulteriori contesti, purché in sede di autorizzazione paesaggistica o in sede di accertamento di compatibilità paesaggistica si verifichi che dette opere siano comunque compatibili con gli obiettivi di qualità di cui all’art. 37 e non abbiano alternative localizzative e/o progettuali. Il rilascio del provvedimento di deroga è sempre di competenza della Regione”.
Orbene, nel caso scrutinato dal collegio la Giunta regionale – anche in virtù del parere tecnico reso dal Servizio Osservatorio e Pianificazione Paesaggistica, integrato altresì dal parere della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la Città Metropolitana di Bari del Ministero della Cultura – deliberava il rinnovo dell’autorizzazione paesaggistica ex art. 146, D.Lgs. n. 42/2004 e art. 90 NTA del PPTR, in applicazione della deroga prevista dall’art. 95 sopra esposto, ai cui fini aveva ritenuto sussistenti i presupposti richiesti e, nella specie, l’assenza di “(…) alternative localizzative e/o progettuali”.
Avverso detto provvedimento regionale veniva così promosso un ricorso corredato da istanza cautelare che ne invocava la sospensione in via d’urgenza.
Con ordinanza 1° luglio 2022, n. 295, il TAR Puglia adito accoglieva la domanda cautelare del ricorrente, sospendendo l’efficacia degli atti oggetto di impugnazione e, in primis, la citata deliberazione. Il giudice di primo grado, infatti, opinava che la Giunta non avesse motivato adeguatamente in ordine all’assenza delle alternative localizzative e/o progettuali, ritenendo quindi insussistente il presupposto fondamentale per agire in conformità all’art. 95 suddetto.
La concessione della detta misura interinale veniva allora contestata con appello cautelare proposto innanzi al Consiglio di Stato (sez. IV) da Rete Ferroviaria Italiana (RFI) – parte controinteressata nel giudizio di primo grado – con richiesta di misura cautelare anche monocratica ex art. 56 c.p.a.
A fronte di ciò, il Supremo Consesso si è pronunciato con decreto monocratico del 15 luglio 2022, n. 3387, per mezzo del quale, reputando la controversia inerente all’attuazione di interventi del PNRR, ha:
Sulla scorta di quanto sopra, il Consiglio di Stato ha quindi concluso che “Ritenuto, alla stregua di quanto sopra e pacificamente trattandosi nella specie di una controversia concernente interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, che il pregiudizio dedotto dalla parte istante denota, pur nel ristretto intervallo temporale anzidetto, i suddetti caratteri gravità, irreversibilità e irreparabilità, occorrendo dunque, per doverosamente assicurare e ripristinare la compatibilità della misura cautelare con il rispetto dei termini previsti dal PNRR, accogliere parzialmente le istanze di parte appellante – con prevalente riguardo al periculum in mora e restando perciò allo stato sostanzialmente impregiudicata ogni definitiva valutazione in punto di fumus boni iuris, da riservare eminentemente alla cognizione del Collegio – nei sensi di cui infra; (…) Ritenuto, sempre con precipuo riferimento al periculum in mora, che – diversamente da quanto si è osservato per i prefati soggetti privati – le esigenze cautelari del Comune di Noicattaro e delle associazioni private [parti ricorrenti in primo grado di giudizio] (…) sembrano prima facie necessariamente recessive, vieppiù in relazione alla ricordata voluntas legis di assicurare comunque il rispetto delle scadenze previste dal PNRR (…) accoglie l’istanza di concessione di misure cautelari monocratiche e, per l’effetto, sospende – nei sensi, nei limiti e alle condizioni di cui in motivazione – l’applicazione delle misure cautelari disposte dal giudice di primo grado con l’ordinanza qui appellata”[12].
Le disposizioni appena riportate delineano quindi un nuovo speciale rito accelerato applicabile, come detto, a tutti i procedimenti amministrativi esperiti ai fini dell’attuazione degli interventi ricompresi nell’ambito del PNRR.
Ove si tratti poi, nella fattispecie, di procedimenti di affidamento di contratti pubblici stricto sensu, le peculiari regole di che trattasi si affiancheranno a quelle già contemplate alla stregua degli artt. 119 – 120 c.p.a. – alcune delle quali, come si è visto, già comunque richiamate e applicabili nel rito qui in rilievo afferente alle procedure PNRR (v. i predetti termini abbreviati ex artt. 119, comma 2, e 120, comma 9, c.p.a.) – e, in primis, alla succitata previsione che prescrive la definizione dei giudizi, in ogni grado, “di norma” in esito alla camera di consiglio tenutasi per la discussione della misura cautelare, ove richiesta.
La riforma qui disaminata appare indubbiamente coerente con i ricordati obiettivi di agilità e speditezza perseguiti dal Governo in attuazione dei progetti e degli interventi del PNRR e, in tal senso, si raccorda alla suddetta disciplina processuale già strutturata da tempo, nella cornice del codice del processo amministrativo e in via ordinaria, per gli affidamenti di contratti pubblici, informandosi ai medesimi principi e fini sottesi a queste ultime disposizioni.
Come sopra anticipato, altresì dall’assetto di siffatte recenti disposizioni di legge di carattere processuale emerge con chiarezza la crescente attenzione prestata dal legislatore alla prioritaria realizzazione dei programmi e progetti contemplati dal PNRR, che ha condotto alla assunzione di misure ad ampio spettro volte a presidiare procedimenti e tempistiche, arginando lentezze e resistenze di segno contrario. In tale ottica, non può indubbiamente trascurarsi l’esposizione di tali procedimenti e interventi ai rischi derivanti, tra l’altro, dal contenzioso e, di conseguenza, la necessità – strettamente considerata negli ultimi anni in sede di legislazione d’urgenza – di arginare lungaggini e moltiplicazione dei procedimenti, anzitutto nell’ambito della giustizia amministrativa.
Tutto ciò, come già ricordato al principio del presente contributo, ha sollecitato in più occasioni l’assunzione di stringenti misure di revisione dei modelli e di contrazione dei tempi dei giudizi amministrativi, non sempre invero inappuntabili sotto il profilo della chiarezza, dell’efficacia e persino della legittimità delle stesse.
A tale specifico proposito, invero, anche con riferimento all’art. 3 del D.L. n. 85/2022, non può sottacersi qualche perplessità in ordine a quanto previsto al comma 4 di questa norma, laddove si dispone che “Nel caso in cui l’udienza di merito non si svolga entro i termini previsti dal presente comma, la misura cautelare perde efficacia, anche qualora sia diretta a determinare un nuovo esercizio del potere da parte della pubblica amministrazione”.
Difatti, in buona sostanza, a tenore di tale previsione viene espressamente stabilito che, qualora il giudice amministrativo non provveda a celebrare l’udienza di merito nei termini prescritti dalla legge (30 giorni dalla data della eventuale concessione della misura cautelare) il provvedimento di tutela interinale disposto perda efficacia, a scapito in primis del ricorrente che l’aveva invocata e ottenuta in via d’urgenza – poiché, evidentemente, ritenuta in quella sede fondata sui presupposti di legge. Sicché la norma de qua finisce di fatto con l’attuare un meccanismo procedimentale teso inopinatamente a porre a carico del privato ricorrente, che pur non vi ha concorso, l’eventuale intempestività degli adempimenti di pertinenza della macchina della giustizia amministrativa.
Ora, a fronte di ciò non può escludersi l’affiorare di dubbi non peregrini in merito alla effettiva compatibilità di tale previsione di legge rispetto ai principi costituzionali posti a presidio del diritto alla difesa e del giusto processo ai sensi degli artt. 24 e 111 Cost. Vieppiù, la stessa norma pare poter confliggere anche con gli artt. 1, par. 3, e 2, par. 1, lett. a), e 5, della direttiva 2007/66/CE (cd. “Direttiva ricorsi”)[13].
Fermo quanto sopra, più in generale vale infine rimarcare che, ancora una volta, il legislatore ha optato per il ricorso alla decretazione di urgenza al fine di intervenire con sensibili modifiche e revisioni sulla materia dei contratti pubblici e dei pertinenti procedimenti giurisdizionali, esponendosi, come già in passato, a possibili limiti e profili critici in punto di chiarezza, organicità ed efficacia delle misure adottate – pur comprendendosi, quanto meno in questo caso specifico, la sussistenza di pressanti esigenze di salvaguardia degli obiettivi e degli interventi del PNRR sopra ricordati.
In tal senso, l’auspicio permane quello di pervenire finalmente, quando possibile, a un significativo cambio di rotta, anzitutto nel metodo e nella definizione di un approccio sistematico e di lungo respiro in vista delle prossime riforme da varare nel complesso e strategico settore dei contratti pubblici.
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[1] Nel suddetto Consiglio europeo del 17 – 21 luglio 2020, i 27 Stati membri dell’Unione hanno segnatamente stabilito di contrastare la crisi economica e sociale in atto scegliendo la via maestra della solidarietà e contraendo quindi un debito comune di 750 miliardi di euro per rispondere alla crisi pandemica.
Il programma varato ha il duplice obiettivo di supportare il recupero dei punti di PIL perduti, ma soprattutto, di gettare le basi per un solido sviluppo economico a 360 gradi fondato su innovazione, digitalizzazione, sostenibilità e coesione sociale.
La quota parte più sostanziosa del programma, pari a 672,5 miliardi di euro, è stata rappresentata dal dispositivo per la ripresa e resilienza che finanzia i Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza (PNRR).
Tanto chiarito, sempre in ambito europeo sono stati poi adottati i seguenti provvedimenti:
Il Regolamento del dispositivo di che trattasi giustifica la sua istituzione “(…) mancando uno strumento che preveda un sostegno finanziario diretto connesso al conseguimento dei risultati e all’attuazione di riforme e investimenti pubblici da parte degli Stati membri in risposta alle sfide individuate nell’ambito del semestre europeo, compresi il Pilastro europeo dei diritti sociali e gli obiettivi di sviluppo sostenibile dell’ONU, e che si ponga l’obiettivo di avere un impatto duraturo sulla produttività e sulla resilienza economica, sociale e istituzionale degli Stati membri”.
[2] Vale rammentare che il citato PNRR approntato dal Governo italiano si articola in sei “Missioni”, a loro volta suddivise in sedici “Componenti”, ciascuna delle quali riflette riforme e priorità di investimento in un determinato settore o area di intervento. Le Missioni riguardano le seguenti aree di intervento:
Di particolare rilievo, dunque, per i temi che ci occupano, sono:
[3] Al riguardo, si rammenta che, con l’entrata in vigore del succitato art. 204 del d.lgs. n. 50/2016, il processo amministrativo in materia di contratti pubblici si era dunque dotato di due differenti riti disciplinati dall’art. 120 c.p.a.:
Come detto, il menzionato rito “super speciale” è stato poi soppresso dall’art. 1, commi 4 e 5, del “Decreto Sblocca cantieri”. In tema, cfr. su questa rivista G.F. Maiellaro, Focus sul decreto sblocca cantieri: il superamento del rito “super speciale”, 19 aprile 2019, https://www.appaltiecontratti.it/2019/04/19/focus-sul-decreto-sblocca-cantieri-il-superamento-del-rito-super-speciale/; G.F. Maiellaro, Il superamento del rito c.d. “super speciale”, in D. Capotorto, A. Massari (a cura di), Gli appalti pubblici dopo la conversione del decreto “sblocca-cantieri”, Sant’Arcangelo di Romagna (RN), 2019, Maggioli Editore, pp. 251 – 276.
[4] L’art. 4, commi 2, 3 e 4, del suddetto Decreto Sblocca cantieri dispone segnatamente quanto segue:
“2. In caso di impugnazione degli atti relativi alle procedure di affidamento di cui agli articoli 1 e 2, comma 2, del presente decreto, qualora rientranti nell’ambito applicativo dell’articolo 119, comma 1, lettera a), del codice del processo amministrativo, approvato con il decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, si applica l’articolo 125, comma 2, del medesimo codice.
a) al comma 6, primo periodo, le parole “, ferma la possibilità della sua definizione immediata nell’udienza cautelare ove ne ricorrano i presupposti,” sono sostituite dalle seguenti: “, qualora le parti richiedano congiuntamente di limitare la decisione all’esame di un’unica questione, nonché’ in ogni altro caso compatibilmente con le esigenze di difesa di tutte le parti in relazione alla complessità della causa, è di norma definito, anche in deroga al comma 1, primo periodo dell’articolo 74, in esito all’udienza cautelare ai sensi dell’articolo 60, ove ne ricorrano i presupposti, e, in mancanza,”;
b)l comma 9, le parole “Il Tribunale amministrativo regionale” sono sostituite dalle seguenti: “Il giudice” e quelle da “entro trenta” fino a “due giorni dall’udienza” sono sostituite dalle seguenti: “entro quindici giorni dall’udienza di discussione. Quando la stesura della motivazione è particolarmente complessa, il giudice pubblica il dispositivo nel termine di cui al primo periodo, indicando anche le domande eventualmente accolte e le misure per darvi attuazione, e comunque deposita la sentenza entro trenta giorni dall’udienza.”.
A seguito di tali modifiche, i commi 6 e 9 dell’art. 120 c.p.a. dispongono all’attualità che:
[5] L’art. 125 c.p.a. reca peculiari disposizioni processuali applicabili alle controversie che interessano la realizzazione di infrastrutture strategiche, stabilendo quanto segue:
“1. Nei giudizi che riguardano le procedure di progettazione, approvazione, e realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi e relative attività di espropriazione, occupazione e asservimento, di cui alla parte II, titolo III, capo IV del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, oltre alle disposizioni del presente Capo, con esclusione dell’articolo 122, si applicano le seguenti previsioni.
2. In sede di pronuncia del provvedimento cautelare, si tiene conto delle probabili conseguenze del provvedimento stesso per tutti gli interessi che possono essere lesi, nonché’ del preminente interesse nazionale alla sollecita realizzazione dell’opera, e, ai fini dell’accoglimento della domanda cautelare, si valuta anche la irreparabilità del pregiudizio per il ricorrente, il cui interesse va comunque comparato con quello del soggetto aggiudicatore alla celere prosecuzione delle procedure.
3. Ferma restando l’applicazione degli articoli 121 e 123, al di fuori dei casi in essi contemplati la sospensione o l’annullamento dell’affidamento non comporta la caducazione del contratto già stipulato, e il risarcimento del danno eventualmente dovuto avviene solo per equivalente. Si applica l’articolo 34, comma 3.
4. Le disposizioni del comma 3 si applicano anche alle controversie relative:
a) alle procedure di cui all’articolo 140 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163;
b) alle procedure di progettazione, approvazione e realizzazione degli interventi individuati nel contratto istituzionale di sviluppo ai sensi dell’articolo 6 del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88;
c) alle opere di cui all’articolo 32, comma 18, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 convertito in legge 15 luglio 2011, n. 111”.
In sostanza, l’art. 125 c.p.a. prevede che:
[6] In merito a tale riforma, cfr. su questa rivista G.F. Maiellaro, L’art. 4 del Decreto Semplificazioni (D.L. n. 76/2020): le novità sul termine di stipula dei contratti pubblici e sul rito speciale “appalti”, 9 settembre 2020, https://www.appaltiecontratti.it/2020/09/09/lart-4-del-decreto-semplificazioni-d-l-n-76-2020-le-novita-sul-termine-di-stipula-dei-contratti-pubblici-e-sul-rito-speciale-appalti/; G.F. Maiellaro, Le novità sul termine di stipula dei contratti pubblici e sul rito speciale “appalti”, in D. Capotorto, A. Massari (a cura di), Gli appalti pubblici dopo la conversione del decreto “semplificazioni”, Sant’Arcangelo di Romagna (RN), 2020, Maggioli Editore, pp. 65 – 85.
[7] In tema, v. E. Papponetti, La disciplina delle procedure di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNC, in D. Capotorto, A. Massari (a cura di), Gli appalti pubblici nella ripresa post-pandemica, Sant’Arcangelo di Romagna (RN), 2021, Maggioli Editore, pp. 188 – 190.
[8] Segnatamente, l’art. 3 del D.L. n. 85/2022 prevede che:
“1. Al fine di consentire il rispetto dei termini previsti dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), qualora risulti anche sulla base di quanto rappresentato dalle amministrazioni o dalle altre parti del giudizio che il ricorso ha ad oggetto qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, in caso di accoglimento della istanza cautelare, il tribunale amministrativo regionale, con la medesima ordinanza, fissa la data di discussione del merito alla prima udienza successiva alla scadenza del termine di trenta giorni dalla data di deposito dell’ordinanza, disponendo altresì il deposito dei documenti necessari e l’acquisizione delle eventuali altre prove occorrenti. In caso di rigetto dell’istanza cautelare da parte del tribunale amministrativo regionale, ove il Consiglio di Stato riformi l’ordinanza di primo grado, la pronuncia di appello è trasmessa al tribunale amministrativo regionale per la fissazione dell’udienza di merito. In tale ipotesi, si applica il primo periodo del presente comma e il termine di trenta giorni decorre dalla data di ricevimento dell’ordinanza da parte della segreteria del tribunale amministrativo regionale, che ne dà avviso alle parti. Nel caso in cui l’udienza di merito non si svolga entro i termini previsti dal presente comma, la misura cautelare perde efficacia, anche qualora sia diretta a determinare un nuovo esercizio del potere da parte della pubblica amministrazione.
a) dopo le parole «di cui al comma 1» sono aggiunte le seguenti:
«e nei giudizi che riguardano le procedure di progettazione, autorizzazione, approvazione e realizzazione delle opere finanziate in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR e relative attività di espropriazione, occupazione e di asservimento, nonché in qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR»;
b) dopo le parole «al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.» sono aggiunte le seguenti: «In sede di pronuncia del provvedimento cautelare si tiene conto della coerenza della misura adottata con la realizzazione degli obiettivi e il rispetto dei tempi di attuazione del PNRR.».
Nelle ipotesi in cui, prima della data di entrata in vigore del presente decreto, la misura cautelare sia già stata concessa, qualora il ricorso abbia ad oggetto qualsiasi procedura amministrativa che riguardi opere o interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR, l’udienza per la discussione del merito è anticipata d’ufficio entro il termine del comma 1. In tale ipotesi si applicano le ulteriori disposizioni contenute nel presente articolo”.
[9] L’art. 49 c.p.a., rubricato “Integrazione del contraddittorio”, dispone quanto segue:
“1. Quando il ricorso sia stato proposto solo contro taluno dei controinteressati, il presidente o il collegio ordina l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli altri.
Se l’atto di integrazione del contraddittorio non è tempestivamente notificato e depositato, il giudice provvede ai sensi dell’articolo 35.
[10] Tale previsione di profilo transitorio, che contempla per l’appunto l’applicazione delle disposizioni processuali de quibus anche ai giudizi pendenti al momento della entrata in vigore del D.L. n. 85/2022, pare coerente con il principio ex art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale (cd. “preleggi”) – alla cui stregua “La legge non dispone che per l’avvenire: essa non ha effetto retroattivo” – ai sensi del quale le norme che interessano la materia processuale si applicano altresì ai procedimenti in corso.
[11] Nella fattispecie, gli artt. 119, comma 2, e 120, comma 9, c.p.a. prevedono che:
[12] Al riguardo, cfr. V. Sordi, Art. 3, d.l. n. 85/2022: prime applicazioni da parte della giurisprudenza amministrativa, 22 luglio 2022, in www.lamministrativista.it, Giuffrè Editore.
[13] Nella fattispecie, il citato art. 1, par. 3, della Direttiva ricorsi, rubricato “ambito di applicazione e accessibilità delle procedure di ricorso”, prevede che “3. Gli Stati membri provvedono a rendere accessibili le procedure di ricorso, secondo modalità che gli Stati membri possono determinare, a chiunque abbia o abbia avuto interesse a ottenere l’aggiudicazione di un determinato appalto e sia stato o rischi di essere leso a causa di una presunta violazione”.
A sua volta, l’art. 2, par. 1, lett. a) e 5, della medesima Direttiva ricorsi, rubricato “Requisiti per le procedure di ricorso”, dispone specificamente che:
“1. Gli Stati membri provvedono affinché i provvedimenti presi in merito alle procedure di ricorso di cui all’articolo 1 prevedano i poteri che consentono di: a) prendere con la massima sollecitudine e con procedura d’urgenza provvedimenti cautelari intesi a riparare la violazione denunciata o ad impedire che altri danni siano causati agli interessi coinvolti, compresi i provvedimenti intesi a sospendere o a far sospendere la procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico o l’esecuzione di qualsiasi decisione presa dall’amministrazione aggiudicatrice; (…).
La decisione di non accordare provvedimenti cautelari non pregiudica gli altri diritti rivendicati dal soggetto che chiede tali provvedimenti”.
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