La procedura di verifica di congruità dalla prospettiva degli operatori economici

A cura di
ACB degli appalti

Nel caso in cui l’offerta che ha ottenuto il miglior punteggio in sede di gara possa apparire anormalmente bassa, l’articolo 97 del D. Lgs. 50/2016 prevede che gli operatori economici forniscano, su richiesta della stazione appaltante, spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti nelle offerte sulla base di un giudizio tecnico sulla congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell’offerta

La procedura di verifica delle offerte presuntivamente anomale, che si conclude con un giudizio di congruità o incongruità delle stesse offerte, è stata recentemente oggetto della Delibera n. 475 del 23 maggio 2018 da parte dell’ANAC a seguito di richiesta di parere di precontenzioso.

La ratio del sub procedimento di verifica dell’anomalia è quella di accertare la serietà, la sostenibilità e la sostanziale affidabilità della proposta contrattuale, in maniera da evitare che l’appalto sia aggiudicato a prezzi eccessivamente bassi, tali da non garantire la qualità e la regolarità dell’esecuzione del contratto oggetto di affidamento.

La procedura ha origine con una richiesta per iscritto da parte della stazione appaltante rivolta al concorrente che ha presentato l’offerta. Il concorrente dovrà quindi rendere, sempre per iscritto, le spiegazioni (o giustificazioni) in merito alla congruità dell’offerta entro il termine assegnato dalla stazione appaltante che non può essere inferiore a 15 giorni.

Nella pratica, se le spiegazioni rese in prima battuta non siano esaustive o nel caso in cui sorga l’esigenza di avere ulteriori delucidazioni, la stazione appaltante ha facoltà di chiedere ulteriori chiarimenti e/o integrazioni che saranno acquisite per iscritto o mediante contraddittorio con la commissione di gara.

L’ANAC ha ribadito che la disciplina delle offerte anomale contenuta nel Codice dei Contratti Pubblici deve essere interpretata in coerenza con i principi comunitari e, in particolare, con l’articolo 69 della Direttiva n. 2014/24 secondo cui “l’amministrazione aggiudicatrice valuta le informazioni fornite consultando l’offerente”, quindi garantendo il pieno contraddittorio con l’impresa anche, se necessario, mediante più passaggi, nella forma ritenuta più opportuna, volti a chiarire i profili ancora dubbi o in contestazione dopo la presentazione delle iniziali giustificazioni scritte. Sono pertanto ammessi contraddittori orali tra operatore economico e stazione appaltante al fine di chiarire le note giustificative rese per iscritto. Infatti il procedimento di verifica di anomalia è avulso da ogni formalismo, essendo improntato alla massima collaborazione tra l’amministrazione appaltante e l’offerente, quale mezzo indispensabile per l’effettiva instaurazione del contraddittorio ed il concreto apprezzamento dell’adeguatezza dell’offerta.

Con riguardo all’oggetto del procedimento di verifica, la norma specifica che le spiegazioni apportate dagli operatori economici potranno riferirsi all’economia del processo di fabbricazione dei prodotti/servizi o del metodo di costruzione, alle soluzioni tecniche prescelte o alle condizioni particolarmente agevolate di cui può godere l’offerente, all’originalità dei servizi proposti.

Le spiegazioni o giustificazioni dell’offerta consistono nell’illustrazione dei motivi economici e tecnici che hanno consentito all’operatore economico di praticare un determinato ribasso e servono alla stazione appaltante per valutare se lo sconto offerto risulti sostenibile. In altre parole sono tese a dimostrare che l’offerta sia seria ed affidabile e, quindi, tale da consentire il corretto adempimento di tutti gli obblighi previsti nel contratto d’appalto.

Sostanzialmente il concorrente dovrà dimostrare alla stazione appaltante che il prezzo offerto è sufficiente a svolgere il servizio secondo le modalità previste nel capitolato di gara e, se presente, nell’offerta tecnica presentata. Dovranno essere indicate tutte le voci di costo relative al servizio oggetto d’appalto e gli utili attesi, ovvero esplicitato il conto economico sotteso all’offerta presentata.

L’ANAC, recependo una nutrita giurisprudenza in tal senso, ha evidenziato che la verifica della congruità di un’offerta ha natura globale e sintetica, vertendo sull’attendibilità della medesima nel suo insieme e quindi sulla sua idoneità a fondare un serio affidamento sulla corretta esecuzione dell’appalto, onde il relativo giudizio non ha per oggetto la ricerca di singole inesattezze dell’offerta economica.

L’attendibilità dell’offerta va valutata, pertanto, nel suo complesso e non con riferimento a singole voci di prezzo eventualmente ritenute incongrue, avulse dall’incidenza che potrebbero avere sull’offerta economica nel suo insieme.

L’articolo 97 prevede che la stazione appaltante escluda l’offerta solo se la prova fornita non giustifichi sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti o se accerti che l’offerta è anormalmente bassa in quanto:

  • non rispetta gli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro stabiliti dalla normativa europea e nazionale, dai contratti collettivi o dalle disposizioni internazionali
  • non rispetta gli obblighi in materia di subappalto;
  • sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza rispetto all’entità e alle caratteristiche specifiche dell’appalto;
  • il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle ministeriali

La norma sottolinea come non siano ammesse giustificazioni in relazione a trattamenti salariali minimi inderogabili stabiliti dalla legge o da fonti autorizzate dalla legge e, parimenti, non siano ammesse giustificazioni in relazione agli oneri di sicurezza di cui al Decreto Legislativo 81/2008.

Appare intuitivo come gli elementi che debbano essere giustificati per primi, con maggiore completezza ed esaustività, siano i costi relativi a personale e sicurezza aziendale, in quanto espressamente previsti dalla norma come motivi di giudizio di incongruità da parte della stazione appaltante. Pertanto particolare attenzione e puntualità dovrà essere riservata dall’operatore economico alla corretta individuazione di tutte le voci di costo relative al personale e alla sicurezza, possibilmente facendo riferimento ai contratti collettivi di settore o alle tabelle ministeriali di riferimento.

Il corretto svolgimento del procedimento presuppone sì l’immodificabilità dell’offerta, ma la sicura modificabilità delle giustificazioni, nonché l’ammissibilità di giustificazioni sopravvenute e di compensazioni tra sottostime e sovrastime, purché l’offerta risulti nel suo complesso affidabile al momento dell’aggiudicazione e a tale momento dia garanzia di una seria esecuzione del contratto.

È pertanto possibile per l’operatore economico, all’interno del procedimento di verifica, apportare modifiche nelle eventuali successive note giustificative alle singole stime delle voci di costo precedentemente indicate, fermo restando l’immodificabilità del prezzo complessivo offerto in sede di gara. Ciò proprio perché, come precedentemente detto, il procedimento di verifica di anomalia non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta, ma si sostanzia in un accertamento circa l’attendibilità ed affidabilità dell’offerta nel suo complesso.

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