Appalto di fornitura comprendente lavori accessori oppure appalto misto di forniture e lavori?
Consiglio di Stato, Sez. III, n.4066 del 17 giugno 2019
Talvolta sembra semplice riuscire a classificare correttamente un appalto nel settore della sanità, se di servizi, di forniture o di lavori. In realtà, molto spesso le tre tipologie si combinano e dunque occorre stabilire preliminarmente quale delle tre tipologie sia prevalente, al fine di applicare le norme specifiche dell’uno o dell’altro tipo.
Le difficoltà possono in effetti aumentare nel caso di appalti in service nei quali all’appaltatore è richiesta una pluralità di attività concorrenti, come la fornitura di uno o più apparecchiature, i connessi servizi di manutenzione, aggiornamento e formazione, ed i lavori di posa in opera, installazione ed adeguamento edilizio dei locali.
Sotto questo aspetto, occorre anzitutto interrogarsi se il service, ossia la scelta dell’Amministrazione di accorpare in unico appalto una serie così eterogenea di prestazioni, sia legittimo e giustificato: infatti, normalmente chi è in grado di presentare offerta per una gara così congegnata è soltanto un raggruppamento di imprese, o comunque una grande impresa del settore principale, che fa ricorso al subappalto o ad una delle altre figure di intermediazione e collaborazione con imprese terze indicate dall’art. 105 del d.lgs. n. 50/16. Ciò pone dunque seri problemi di limitazione della concorrenza, sia perché piccole e medie imprese possono non avere la forza commerciale di elaborare un’offerta così complessa, sia perché impone necessariamente forme di aggregazione dell’offerta, polarizzando il mercato verso due, tre o comunque poche imprese. D’altro canto, il service risponde ad una specifica esigenza della P.A. di affidare ad un unico contraente una serie complessa, ma coordinata e di fatto unitaria di prestazioni, in modo da non dover essa stessa coordinare e gestire l’esecuzione contemporanea di più appalti di tipo diverso.
Ad ogni modo, quando il service è legittimo, e ferma restando l’opportunità di intraprenderlo rimessa alla discrezionalità della P.A., la giurisprudenza in commento ha chiarito che per la qualificazione dell’appalto occorre fare riferimento alla tipologia di prestazione prevalente e al valore prevalente nella gara: si è detto, quindi, che la fornitura in service di un sofisticato apparecchio e la connessa posa in opera ed installazione di esso deve essere qualificato come appalto di (prevalente) fornitura, con prestazioni accessorie di opere, e non un appalto misto di forniture e lavori. Ciò consente di escludere la necessità che l’offerente dimostri il possesso di requisiti di qualificazione normalmente richiesti negli appalti di opere e della certificazione SOA.
