Il piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR): scheda di lettura

Camera dei deputati – Servizio studi – Schede di lettura – NN. 06, N. 219 del 27/05/2021

Il 25 aprile il Governo ha trasmesso al Parlamento il testo del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), oggetto di comunicazioni del Presidente del Consiglio alle Assemblee di Camera e Senato il 26 e 27 aprile. Sulle comunicazioni sono state approvate le risoluzioni n. 6/00189 della Camera e n. 6/00188 del Senato. Il 30 aprile 2021 il Governo ha quindi ufficialmente trasmesso il testo definitivo del PNRR alla Commissione europea; il 4 maggio 2021 il testo è stato trasmesso anche al Parlamento italiano.

Il Piano delinea un “pacchetto completo e coerente di riforme e investimenti”, necessario ad accedere alle risorse finanziarie messe a disposizione dall’Unione europea con il Dispositivo per la ripresa e la resilienza (Recovery and Resilience Facility – RRF), perno della strategia di ripresa post-pandemica finanziata tramite il programma Next Generation EU (NGEU). Le misure previste dal Piano si articolano intorno a tre assi strategici condivisi a livello europeo: digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica, inclusione sociale.

Seguendo le linee guida elaborate dalla Commissione europea, inoltre, il Piano raggruppa i progetti di investimento e di riforma in 16 Componenti, raggruppate a loro volta in 6 Missioni:

  1. Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo;
  2. Rivoluzione verde e transizione ecologica;
  3. Infrastrutture per una mobilità sostenibile;
  4. Istruzione e ricerca;
  5. Coesione e inclusione;
  6. Salute.

Il Governo richiede all’Unione europea il massimo delle risorse RRF disponibili per l’Italia, pari a 191,5 miliardi di euro, di cui 68,9 miliardi in sovvenzioni e 122,6 miliardi in prestiti. Per quanto riguarda l’ammontare delle sovvenzioni, il primo 70 per cento è già fissato dalla versione ufficiale del Regolamento RRF, mentre la rimanente parte verrà definitivamente determinata entro il 30 giugno 2022 in base all’andamento del PIL degli Stati membri registrato nel 2020-2021 secondo le statistiche ufficiali. L’ammontare dei prestiti RRF all’Italia è stato stimato in base al limite massimo del 6,8 per cento del reddito nazionale lordo in accordo con la task force della Commissione.

A tali risorse, si aggiungono circa 13 miliardi di euro del programma REACT-EU e circa 30,62 miliardi di euro derivanti dal Piano nazionale per gli investimenti complementari finalizzato ad integrare con risorse nazionali gli interventi del PNRR. La seguente tabella (tavola 1.1 del PNRR) riepiloga le risorse disponibili per ciascuna missione e componente.

Con queste risorse, il Governo intende sia affrontare i problemi macroeconomici del Paese, più volte evidenziati dall’Unione europea con l’analisi approfondita svolta dalla Commissione europea nell’ambito della Procedura sugli squilibri macroeconomici, sia rispondere alle Raccomandazioni specifiche per paese (Country Specific Recommendations – CSR) rivolte all’Italia dal Consiglio dell’Unione europea, in particolare, nel 2019 e nel 2020.

Per quanto riguarda i profili macroeconomici, il Governo evidenzia nel Piano che, attraverso le riforme e gli investimenti prospettati, il tasso di crescita potenziale dell’economia italiana potrà aumentare di 0,8 punti percentuali (0,5 punti per effetto della maggiore spesa e 0,3 punti percentuali per effetto delle riforme) portando il tasso di crescita potenziale nell’anno finale del Piano a 1,4 per cento (rispetto allo 0,6 per cento precedentemente stimato). Di conseguenza, l’impatto complessivo sul PIL nominale viene stimato pari a 3,6 punti percentuali in termini di scostamento rispetto allo scenario base nell’anno 2026 (si veda la Parte 4 del Piano). Ciò consentirà sia di ridurre il rapporto debito pubblico/PIL, sia di diminuire il tasso di disoccupazione, i parametri che evidenziano le maggiori criticità nelle analisi della Commissione europea.

Per quanto riguarda le Raccomandazioni specifiche per paese, oltre a richiamare le misure già adottate negli scorsi anni, il Governo fa riferimento alla Missione 2 in risposta alla raccomandazione specifica relativa al mercato del lavoro (CSR 2 del 2019); alle Missioni 1 e 4 in risposta alla raccomandazione in materia di ricerca e innovazione, infrastrutture, pubblica amministrazione e digitalizzazione (CSR 3 del 2019); alla riforma della giustizia in risposta alla raccomandazione specifica relativa alla riduzione della durata dei processi civili e al contrasto della corruzione (CSR 4 del 2019); alla maggiore crescita economica trainata dall’attuazione del PNRR in risposta alla raccomandazione riguardante il risanamento del sistema bancario (CSR 5 del 2019). Con riferimento alle raccomandazioni specifiche del 2020, il Governo ritiene che gli interventi di sostegno a famiglie e imprese adottate in risposta alla crisi da COVID-19 a partire da marzo 2020 abbiano coperto la maggior parte delle iniziative richieste dal Consiglio. Il Piano affronta inoltre tutte le tematiche considerate di punta dalla Commissione europea in quanto sfide comuni a tutti gli Stati membri. Si tratta dei sette programmi di punta (“Flagship programs”) europei: 1) Power up (Accendere); 2) Renovate (Ristrutturare); 3) Recharge and refuel (Ricaricare e Ridare energia); 4) Connect (Connettere); 5) Modernise (Ammodernare); 6) Scale-up (Crescere); e 7) Reskill and upskill (Dare nuove e più elevate competenze).

Il Piano prevede inoltre un pacchetto di riforme destinate, nelle intenzioni del Governo, a concorrere al conseguimento degli obiettivi generali del PNRR attraverso la riduzione degli oneri burocratici e la rimozione dei vincoli all’aumento della produttività. Si tratta in particolare di tre tipologie di riforma:

riforme orizzontali o di contesto, d’interesse traversale a tutte le Missioni del Piano;

riforme abilitanti, ovvero gli interventi funzionali a garantire l’attuazione del Piano e in generale a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali;

riforme settoriali, contenute all’interno delle singole Missioni – innovazioni normative relative a specifici ambiti di intervento o attività economiche.

A queste si aggiungono quelle riforme che, pur non ricomprese nel perimetro del Piano, il Governo considera concorrenti alla realizzazione degli obiettivi generali del PNRR, e in particolare gli interventi per la razionalizzazione e l’equità del sistema fiscale e quelli per l’estensione e il potenziamento del sistema di ammortizzatori sociali.

Con il programma Next Generation EU il Governo vuole anche affrontare una serie di ritardi storici del Paese che riguardano le persone con disabilità, i giovani, le donne e il Sud. A tale fine, le 6 Missioni del PNRR condividono delle priorità trasversali relative alle pari opportunità generazionali, di genere e territoriali. L’impatto sul recupero del potenziale dei giovani, delle donne e dei territori rappresenteranno fondamentali criteri di valutazione delle misure adottate. Tali obiettivi corrispondono anche alle raccomandazioni specifiche del 2019 e del 2020.

Per quanto riguarda la fase di attuazione del PNRR, il Governo chiarisce che le singole Amministrazioni centrali interessate (Ministeri), nonché le regioni e gli enti locali, provvedono alla realizzazione dei singoli interventi e delle riforme. Un’apposita struttura del Ministero dell’economia e delle finanze provvede al coordinamento centralizzato, il monitoraggio e il controllo sull’attuazione, oltre a costituire il punto di contatto con la Commissione europea per il PNRR. Infine, una Cabina di Regia per il PNRR ha il compito di garantire il monitoraggio dell’avanzamento del Piano, il rafforzamento della cooperazione con il partenariato economico, sociale e territoriale, e di proporre l’attivazione di poteri sostitutivi e le modifiche normative necessarie per l’implementazione delle misure del PNRR.

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