Commento alla sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sez. V, 05.01.2026, n. 64
Ordinanza contingibile e urgente – Potere extra ordinem – Art. 50 TUEL – Prosecuzione del servizio – Giusto compenso – Appalto pubblico scaduto – Determinazione del corrispettivo – Equilibrio economico tra pubblico e privato – Limiti del potere amministrativo
L’esecuzione del servizio disposta in forza di una ordinanza contingibile e urgente non può essere imposta a condizioni non remunerative, determinandosi altrimenti un contrasto con l’esigenza del giusto compenso e con il principio secondo il quale l’esercizio del potere di ordinanza contingibile e urgente deve limitarsi in linea di massima ad imporre misure tali da comportare il minore sacrifico possibile per il destinatario.
Il fatto
La controversia trae origine dal contratto di appalto stipulato il 22 luglio 2017 tra una società privata e il Comune di Acerra per lo svolgimento del servizio di igiene urbana sul territorio comunale, a seguito di procedura ad evidenza pubblica. Il rapporto era di durata pari a sette anni decorrenti dal 2 febbraio 2017, con naturale scadenza il 1° febbraio 2024.
In prossimità della scadenza contrattuale, con ordinanza contingibile e urgente adottata ai sensi dell’art. 50, comma 5, TUEL, il Sindaco di Acerra disponeva la prosecuzione del servizio in capo all’originario gestore per ulteriori cinque mesi e, comunque, fino all’aggiudicazione del servizio al nuovo operatore economico, alle medesime condizioni contrattuali previgenti, salvo aggiornamento ISTAT. Il provvedimento veniva motivato dalla mancata operatività dell’ATO competente ai sensi della legge regionale n. 14/2016, nonché dallo stato non ancora concluso della procedura di gara indetta nel 2023, evidenziando l’esigenza di evitare pregiudizi gravi e irreparabili alla salute pubblica e all’ambiente.
La società destinataria dell’ordinanza proponeva ricorso, deducendo plurimi profili di illegittimità, tra cui la carenza dei presupposti per l’esercizio del potere extra ordinem, in quanto la situazione di necessità sarebbe stata imputabile all’ente che, pur consapevole della scadenza contrattuale, non aveva individuato per tempo un nuovo operatore, nonché l’illegittima imposizione autoritativa della prosecuzione del servizio a condizioni economiche non remunerative, senza adeguata istruttoria e senza previa interlocuzione.
Il Comune si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso. Successivamente, veniva depositata documentazione attestante che, a far data dal 3 luglio 2024, il servizio in argomento sarebbe stato affidato a un nuovo operatore economico.
Nelle memorie conclusive, la parte ricorrente riconosceva la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sul motivo relativo all’an del potere extra ordinem, stante la cessazione del servizio in proroga e il subentro del nuovo operatore, ma ribadiva l’interesse all’accertamento dell’illegittimità della stessa nella parte in cui aveva imposto la prosecuzione del servizio alle pregresse condizioni economiche.
La decisione del TAR
Il Tribunale amministrativo, in via preliminare, ha dichiarato l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del primo motivo di ricorso, con cui la società ricorrente aveva contestato l’an dell’esercizio del potere di ordinanza contingibile e urgente ai sensi dell’art. 50 TUEL. La cessazione degli effetti dell’ordinanza impugnata, determinata dal subentro di un nuovo operatore economico nella gestione del servizio a decorrere dal 3 luglio 2024, aveva privato infatti di utilità concreta l’eventuale accoglimento della censura, come riconosciuto dalla parte ricorrente nelle memorie conclusive.
Il TAR ha ritenuto invece sussistente l’interesse alla decisione sul secondo motivo di gravame, relativo alla legittimità della previsione contenuta nell’ordinanza sindacale nella parte in cui imponeva la prosecuzione del servizio alle medesime condizioni economiche del contratto ormai scaduto.
Nel merito, il Collegio ha accolto tale censura, richiamando il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui l’esercizio del potere extra ordinem può giustificare l’imposizione autoritativa della prosecuzione di un servizio pubblico essenziale, ma non consente all’amministrazione di determinare unilateralmente il corrispettivo dovuto al gestore, ove manchi un valido titolo contrattuale.
Secondo il TAR, la fissazione autoritativa del canone di servizio si pone in contrasto con i principi di libertà di iniziativa economica privata di cui all’art. 41 Cost., nonché con l’esigenza del giusto compenso, che deve necessariamente accompagnare l’obbligo di eseguire prestazioni imposte per ragioni di necessità e urgenza. Il potere contingibile e urgente deve, infatti, essere esercitato nel rispetto del principio di proporzionalità, comportando il minore sacrificio possibile per il destinatario del provvedimento.
Il Collegio ha ribadito, pertanto, che il profilo economico del rapporto non può essere attratto nei presupposti di contingibilità e urgenza, i quali legittimano esclusivamente l’imposizione dell’obbligo di fare, ma non la determinazione autoritativa del prezzo del servizio. In tal senso, l’ordinanza sindacale avrebbe potuto al più prevedere un assetto economico provvisorio, demandando la definizione del corrispettivo a successivi accordi tra le parti o alle competenti sedi giurisdizionali.
A sostegno di tali conclusioni, il TAR ha richiamato plurimi precedenti della giurisprudenza amministrativa, secondo cui l’imposizione di un corrispettivo non remunerativo mediante ordinanza contingibile e urgente determinerebbe un illegittimo sacrificio dell’autonomia imprenditoriale del privato e una surrettizia compressione del principio di concorrenza, traducendosi in un indebito vantaggio economico per l’amministrazione fondato su mere esigenze di contenimento della spesa pubblica.
Il giudice amministrativo ha sottolineato, infine, la necessità di un bilanciamento tra le esigenze pubblicistiche di continuità del servizio e il diritto del gestore al giusto prezzo, in conformità ai principi di ragionevolezza, buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost., nonché al principio di proporzionalità di matrice eurounitaria, richiamato dall’art. 1 della legge n. 241 del 1990.
Alla luce di tali considerazioni, il TAR ha dichiarato il ricorso in parte improcedibile e, per il resto, l’ha accolto, annullando l’ordinanza impugnata limitatamente alla parte in cui imponeva alla società ricorrente le condizioni economiche di svolgimento del servizio.
Brevi considerazioni conclusive
La pronuncia in esame si inserisce nel solco di un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato in tema di ordinanze contingibili e urgenti e continuità dei servizi pubblici essenziali, contribuendo a chiarirne ulteriormente i limiti funzionali ed economici, con particolare riferimento alla fase successiva alla scadenza del contratto di appalto.
Il TAR opera una netta distinzione tra imposizione autoritativa dell’obbligo di fare e regolazione economica del rapporto, riaffermando che solo la prima può essere ricondotta nell’alveo del potere extra ordinem ex art. 50 TUEL. La contingibilità e l’urgenza, infatti, legittimano l’amministrazione ad assicurare la continuità del servizio al fine di prevenire pregiudizi gravi e irreparabili per interessi primari della collettività, ma non possono estendersi sino a giustificare l’imposizione unilaterale di un corrispettivo economico, soprattutto quando si tratta di un contratto ormai scaduto.
La decisione si segnala, inoltre, per la valorizzazione del principio del giusto compenso quale limite intrinseco all’esercizio del potere emergenziale. Il Collegio esclude che esigenze di contenimento della spesa pubblica possano legittimare una compressione della libertà di iniziativa economica privata ex art. 41 Cost., chiarendo come il potere di ordinanza non possa tradursi in uno strumento surrettizio di proroga contrattuale a condizioni economicamente predeterminate dall’amministrazione.
Particolarmente rilevante è il richiamo al principio di proporzionalità, inteso non solo come criterio di adeguatezza e necessità della misura adottata, ma anche come parametro di equilibrio tra il sacrificio imposto al privato e l’interesse pubblico perseguito. In tale prospettiva, il TAR afferma che l’assetto economico del rapporto avrebbe potuto essere disciplinato, al più, in via provvisoria, rinviando la definizione del corrispettivo a strumenti consensuali o alle competenti sedi giurisdizionali.
La sentenza offre, dunque, un chiaro indirizzo alle amministrazioni locali chiamate a gestire fasi transitorie tra la scadenza di un appalto e il subentro di un nuovo affidatario, ribadendo che l’inerzia programmatoria o i ritardi procedimentali non possono essere compensati mediante un utilizzo estensivo e improprio del potere contingibile e urgente, specie sul piano economico.
Alla luce di quanto sopra esposto, il principio cardine che qui si si ricava è che, in materia di servizi pubblici essenziali, l’ordinanza contingibile e urgente adottata ai sensi dell’art. 50 TUEL può legittimamente imporre al gestore uscente la prosecuzione temporanea del servizio, anche in assenza di un valido titolo contrattuale, ma non può estendersi fino alla determinazione unilaterale e definitiva del corrispettivo economico, dovendo in ogni caso essere garantito al destinatario dell’ordine il diritto a un giusto compenso, nel rispetto dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e libertà di iniziativa economica privata.
Scrivi un commento
Accedi per poter inserire un commento