La Commissione Europea ha recentemente pubblicato la valutazione sull’efficacia delle Direttive Appalti del 2014 (2014/23/UE sulle concessioni, 2014/24/UE sugli appalti classici e 2014/25/UE sui settori speciali), coprendo il periodo 2016-2024 [1].
Il documento, basato su analisi quantitative (dati TED, database nazionali), studi specifici e consultazioni degli stakeholder, traccia un bilancio complesso, fatto di luci e molte ombre, confermando la necessità della revisione annunciata dalla Presidente von der Leyen, orientata a rafforzare la strategicità del public procurement e a introdurre criteri “Made in Europe” in settori chiave.
Considerando che gli appalti pubblici rappresentano circa il 15% del PIL UE e che le regole europee impattano su una spesa annua di oltre 600 miliardi di euro, l’efficacia di queste norme è cruciale per l’efficienza degli investimenti pubblici, la competitività, la resilienza e la sicurezza economica dell’Unione.
Efficacia: Obiettivi Raggiunti Solo Parzialmente
1. Ambito di applicazione e certezza Giuridica: permangono le criticità
Nonostante gli sforzi per chiarire definizioni (stazioni appaltanti, organismi di diritto pubblico, contratti in house, ecc.) e codificare la giurisprudenza, la valutazione rileva persistenti difficoltà interpretative da parte di amministrazioni e imprese. Punti critici rimangono le esclusioni, l’affidamento sulle capacità di terzi, le offerte anomale, la definizione stessa di “appalto pubblico” e l’accesso di operatori/beni/servizi da paesi terzi. L’interazione tra le diverse direttive (classica, settori speciali, concessioni) ha creato ulteriori sfide, sebbene l’introduzione della Direttiva Concessioni abbia aumentato la certezza in quell’ambito specifico.
2. Procedure: flessibilità teorica, rigidità pratica
L’obiettivo di semplificare e rendere più flessibili le procedure è stato solo parzialmente raggiunto. Sebbene le stazioni appaltanti abbiano a disposizione diverse procedure (aperta, ristretta, negoziata, dialogo competitivo, ecc.), nella pratica si è assistito a una crescente predominanza della procedura aperta (passata dal 73% al 82%), a scapito soprattutto della ristretta (crollata dall’11% al 2%). L’uso delle procedure negoziate è diminuito, mentre sono aumentati accordi quadro e sistemi dinamici di acquisizione. Molti stakeholder lamentano ancora l’eccessiva rigidità del sistema, la limitata possibilità di negoziazione e la difficoltà di adattarsi a imprevisti.
La semplificazione è vista come un fallimento parziale: il 54% degli intervistati non ritiene le regole più semplici e il 69% delle autorità locali segnala un aumento della complessità dovuto al “gold-plating” (requisiti aggiuntivi introdotti dagli Stati membri in fase di recepimento). Anche la durata delle procedure non è diminuita, anzi il tempo medio tra scadenza offerte e aggiudicazione è leggermente aumentato (da 58 a 62 giorni).
3. Digitalizzazione: luci e ombre sull’e-Procurement
L’introduzione di strumenti digitali è vista positivamente da molti (riduzione oneri, velocità), ma alcuni strumenti chiave, come il Documento di Gara Unico Europeo (DGUE), non hanno pienamente soddisfatto le aspettative. L’integrazione dei sistemi di eProcurement con altre banche dati è ancora disomogenea (solo 18 Stati membri), costringendo spesso gli operatori a ripresentare documentazione e aumentando l’onere amministrativo anziché ridurlo.
4. Accesso al mercato: bene le PMI, male il Cross-Border
Le direttive sono state parzialmente efficaci nel mantenere la concorrenza. L’aumento del numero di bandi (+70%) e del valore degli appalti sopra soglia suggerisce maggiore accessibilità. Tuttavia, il numero medio di offerte per gara è diminuito (da 5,4 a 3,4), sebbene i contratti di valore elevato (>20M€) attraggano ancora in media 9,2 offerte. È aumentata la quota di procedure con un solo offerente, mentre gli affidamenti diretti sono rimasti stabili.
Un successo significativo riguarda l’accesso delle PMI, che hanno vinto il 71% dei contratti (55% in valore) nel periodo 2017-2024, in netto aumento rispetto al pre-riforma (64% e 47%). Le PMI performano bene, soprattutto per contratti di basso valore e lotti.
Il quadro è contrastante per la partecipazione transfrontaliera: solo il 4% del valore (2% del numero) è aggiudicato direttamente a imprese estere (UE o extra-UE). Tuttavia, considerando la partecipazione indiretta (filiali, subappalti, catene del valore), si stima che circa il 20% degli appalti abbia una dimensione transfrontaliera (principalmente intra-UE). Rimangono preoccupazioni per la significativa partecipazione di imprese extra-UE in settori strategici, spesso senza reciprocità di accesso ai mercati esteri per le imprese UE.
5. Obiettivi Strategici (Green, Sociale, Innovazione): intenzioni vs. realtà
La riforma del 2014 mirava a trasformare gli appalti in uno strumento strategico per obiettivi ambientali, sociali e di innovazione. I risultati sono contrastanti. L’uso di criteri non solo di prezzo (offerta economicamente più vantaggiosa) è rimasto relativamente stabile, ma l’adozione effettiva di criteri green (media 25% nei 14 Stati che riportano dati), sociali (in crescita ma difficile da misurare) e soprattutto di innovazione (ancora molto bassa) varia notevolmente.
Le autorità pubbliche percepiscono un incoraggiamento dalle direttive, ma gli operatori economici sono più scettici. Un problema crescente è la mancanza di coerenza e la difficoltà applicativa derivante dalla proliferazione di disposizioni sugli appalti contenute in atti legislativi settoriali (energia, digitale, ambiente), che frammentano il quadro normativo.
6. Governance: trasparenza migliorata, dati carenti e professionalizzazione urgente
La trasparenza è aumentata (quasi raddoppiati i bandi su TED), ma persistono gravi lacune e problemi di qualità dei dati pubblicati (criteri di aggiudicazione, durata, ponderazione prezzi spesso mancanti). Questo “tallone d’Achille”compromette l’integrità delle procedure, i controlli anti-corruzione e l’uso strategico degli appalti. L’eProcurement ha un potenziale non sfruttato per migliorare la qualità dei dati.
Infine, nonostante gli sforzi, la professionalizzazione delle stazioni appaltanti rimane una sfida. Mancano competenze avanzate, formazione adeguata, attrattività della professione e capacità di trattenere personale qualificato, proprio mentre la complessità degli appalti (strategici, geopolitici, tecnologici) richiederebbe una forza lavoro altamente specializzata.
Conclusioni e prospettive: verso una riforma necessaria
Gli obiettivi del 2014 (semplificazione, modernizzazione, sostenibilità, mercato unico) rimangono altamente pertinenti, anzi rafforzati dalle sfide attuali (competitività, transizione verde, autonomia strategica).
La valutazione conferma che le Direttive del 2014 hanno solo parzialmente raggiunto i loro obiettivi. Il quadro attuale manca di agilità, coerenza e focus strategico per rispondere efficacemente alle sfide emergenti. La complessità percepita, le difficoltà interpretative, la frammentazione normativa e le lacune nella governance dei dati e nella professionalizzazione richiedono un intervento.
Secondo la Commissione, la revisione annunciata dovrà necessariamente affrontare questi nodi, puntando a una reale semplificazione, a una maggiore coerenza tra le normative, a un rafforzamento dell’uso strategico degli appalti (con un occhio a priorità come la sicurezza economica e l’autonomia strategica, inclusi i criteri “Made in Europe”) e a un deciso miglioramento della qualità dei dati e delle competenze delle stazioni appaltanti. Solo così gli appalti pubblici potranno diventare pienamente lo strumento potente di investimento e politica industriale di cui l’Europa ha bisogno.
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[1] Commission Staff Working Document Executive Summary Of The Evaluation of the Public Procurement Directives Staff Working Document Evaluation of Directive 2014/23/EU on Concessions, Directive 2014/24/EU on Public Procurement and Directive 2014/25/EU on Utilities
https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=SWD(2025)333&lang=en
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