Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per i servizi ad alta intensità della manodopera e con caratteristiche standardizzate

Commento della sentenza CGUE, Sez. III, 18 dicembre 2025 – causa C-769/2023

Criterio del minor prezzo – Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Art. 67- Direttiva 2014/24/UE – Art. 108 d.lgs. 36/2023 – Criteri di aggiudicazione – Proporzionalità – Servizi con caratteristiche standardizzate – Manodopera ad alta intensità – Retribuzione salariale minima – Ribasso – Principio di legalità – Tutela dei lavoratori

Nel caso di specie, una norma come quella stabilita dal legislatore italiano, secondo la quale gli appalti pubblici aventi ad oggetto servizi ad alta intensità di manodopera, anche se presentano «caratteristiche standardizzate», devono essere aggiudicati sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa in funzione del miglior rapporto qualità/prezzo, nonostante il fatto che tale norma riguardi servizi per loro natura poco tecnici, appare essere compatibile con tale direttiva e con il principio di proporzionalità.

Infatti, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 56 delle sue conclusioni, vari aspetti qualitativi, quali l’organizzazione e l’esperienza del personale incaricato di svolgere tali servizi, possono incidere sulla qualità dell’esecuzione degli appalti e, di conseguenza, sul valore economico delle offerte. In tali circostanze, non è né impossibile né eccessivamente difficile differenziare, dal punto di vista qualitativo, i servizi previsti nelle offerte degli offerenti.

Tale interpretazione non è inficiata dal fatto che esiste un obbligo, per le amministrazioni aggiudicatrici destinatarie di una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale, di integrare nei loro bandi di gara la regola secondo la quale ogni eventuale ribasso proposto da un offerente deve riguardare unicamente l’aggio sui servizi prestati da tale offerente e non la retribuzione dei lavoratori da quest’ultimo impiegati. Essendo previsto dalla legge, tale divieto di offrire un ribasso che possa comportare una diminuzione della retribuzione dei lavoratori deve essere rispettato allo stesso modo da tutti gli offerenti. Poiché tale divieto non consente di confrontare le offerte, resta necessario, alla luce dell’articolo 67, paragrafo 4, della direttiva 2014/24, il quale, in combinato disposto con il considerando 90 di tale direttiva, richiede la fissazione di criteri di aggiudicazione che garantiscano la possibilità di un’effettiva concorrenza e quindi di un raffronto delle offerte (v., in tal senso, sentenza del 20 settembre 2018, Montte, C‑546/16, EU:C:2018:752, punto 31), fondare l’aggiudicazione su criteri, estranei a detto divieto, che consentano un raffronto delle offerte. Come risulta dal punto precedente della presente sentenza, la fissazione di criteri fondati su aspetti qualitativi può essere appropriata a tal fine e non può quindi essere considerata sproporzionata.

Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla questione sollevata dichiarando che l’articolo 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24 nonché il principio di proporzionalità devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale in forza della quale, nel caso di appalti pubblici aventi ad oggetto servizi che presentano caratteristiche standardizzate ma il cui valore totale è costituito almeno per metà dai costi della manodopera, è vietato all’amministrazione aggiudicatrice utilizzare il prezzo come unico criterio di aggiudicazione di tali appalti. A tale riguardo non è pertinente il fatto che il bando di gara preveda che qualsiasi eventuale ribasso proposto da un offerente debba essere effettuato sul solo aggio, senza poter comportare una diminuzione della retribuzione dei lavoratori impiegati da tale offerente

Sentenza CGUE, Sez. III, 18 dicembre 2025 – causa C-769/2023

Il fatto

La causa trae origine da una procedura aperta indetta il 14 luglio 2022 dal Ministero della Difesa per l’affidamento di un appalto pubblico di servizi logistici destinati alle esigenze dell’esercito italiano, suddiviso in nove lotti, relativo all’anno 2023.

I servizi consistevano essenzialmente in attività di carico e scarico, appillaggio e disappillaggio, nonché movimentazione di materiali.

Il bando di gara prevedeva l’aggiudicazione secondo il criterio del minor prezzo, sul presupposto che i servizi presentassero caratteristiche standardizzate, ai sensi dell’articolo 95, comma 4, lettera b), del d. lgs. 50/2016.
Al contempo, il bando stabiliva che le retribuzioni del personale impiegato dovessero essere corrisposte nel rispetto del contratto collettivo di settore, escludendo qualsiasi ribasso sul costo della manodopera. Eventuali ribassi potevano riguardare esclusivamente l’aggio – e cioè, la remunerazione del servizio.

Il lotto relativo all’Aeronautica Militare veniva aggiudicato con sorteggio perché i tre operatori economici che avevano presentato offerta, ribassando tutti l’aggio del 100%, erano in posizione di parità.
Avverso tale aggiudicazione veniva proposto ricorso dinanzi al T.A.R. Lazio, contestando la legittimità del ricorso al criterio del minor prezzo.

Il T.A.R. ha accolto il ricorso, ritenendo che, trattandosi di servizi ad alta intensità di manodopera, l’amministrazione avrebbe dovuto applicare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa basata sul miglior rapporto qualità/prezzo, ai sensi dell’articolo 95, comma 3, lettera a), del d.lgs. n. 50/2016, nonostante la standardizzazione delle prestazioni.

Tale decisione veniva impugnata dinanzi al Consiglio di Stato, sostenendo che il divieto di utilizzo del minor prezzo non sarebbe applicabile agli appalti che, sebbene ad alta intensità di manodopera, presentino prestazioni ripetitive e prive di elementi personalizzabili, e che, in ogni caso, la disciplina nazionale eccederebbe quanto necessario rispetto agli obiettivi della direttiva 2014/24/UE, in violazione del principio di proporzionalità, soprattutto alla luce del divieto di ribasso sul costo del lavoro.

Alla luce di tali elementi, il Consiglio di Stato ha sospeso il giudizio e ha sottoposto alla Corte di Giustizia una questione pregiudiziale volta a chiarire se il diritto dell’Unione sia contrario ad una normativa nazionale che vieti l’utilizzo del criterio selettivo del minor prezzo per gli appalti di servizi ad alta intensità di manodopera anche qualora presentino caratteristiche standardizzate.

La decisione della CGUE

Per quel che rileva in questa sede, la Corte esamina nel merito la questione pregiudiziale, circoscrivendo la propria analisi all’interpretazione dell’articolo 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24, e del principio di proporzionalità.

L’articolo 67, paragrafo 2, terzo comma, della direttiva 2014/24 attribuisce agli Stati membri la facoltà di vietare alle amministrazioni aggiudicatrici l’utilizzo del prezzo come unico criterio di aggiudicazione, senza subordinare l’esercizio di tale facoltà ad alcuna condizione né limitarla a specifiche categorie di appalti.
Da ciò discende il riconoscimento di un ampio margine di discrezionalità in capo ai singoli Stati nell’attuazione della direttiva.

Tale interpretazione è confermata, secondo la Corte, sia dalla struttura sistematica dell’articolo 67, che valorizza il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità-prezzo, sia dalla finalità della direttiva 2014/24, chiaramente orientata a promuovere aggiudicazioni maggiormente incentrate sulla qualità delle prestazioni.

Per quanto concerne il rispetto del principio di proporzionalità, la Corte precisa che l’esercizio della facoltà di vietare il criterio del minor prezzo risulterebbe sproporzionato solo qualora fosse applicato a tipologie di appalti per le quali risulti impossibile o eccessivamente difficile individuare criteri qualitativi idonei a differenziare le offerte.

Nel caso di specie, la Corte ritiene che tale situazione non ricorra.
Infatti, anche con riguardo ai servizi caratterizzati da elevata ripetitività e standardizzazione, possono essere comunque individuati degli elementi qualitativi rilevanti, quali l’organizzazione, la qualificazione e l’esperienza maturata.

Né il necessario utilizzo di criteri qualitativi per la selezione delle offerte può ritenersi escluso dal divieto di ribasso sul costo della manodopera e dalla possibilità di effettuare sconti esclusivamente sull’aggio.
Dunque, la Corte rileva che l’articolo 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24 e il principio di proporzionalità non ostano a una normativa nazionale che vieti l’utilizzo del prezzo come unico criterio di aggiudicazione per appalti di servizi che presentino caratteristiche standardizzate e siano, al contempo, ad alta intensità di manodopera.

Brevi considerazioni conclusive

La decisione della Corte di giustizia offre un’interpretazione di particolare rilievo dell’articolo 67, paragrafo 2, della direttiva 2014/24/UE, chiarendone la portata non soltanto quale disposizione rilevante in tema di disciplina dei criteri di aggiudicazione, ma anche quale norma idonea a sorreggere scelte legislative nazionali orientate alla tutela della qualità del lavoro negli appalti pubblici.

La direttiva, infatti, attribuisce agli Stati membri la facoltà di vietare il ricorso al criterio del minor prezzo quale meccanismo di selezione delle offerte.

Tale facoltà non risulta circoscritta a specifiche categorie di appalti, né subordinata alla dimostrazione di particolari distorsioni concorrenziali, configurandosi piuttosto come espressione della discrezionalità riconosciuta al legislatore nazionale nella disciplina delle gare.

In questa prospettiva, può dunque escludersi che una disciplina come quella italiana – che impone il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per i servizi ad alta intensità di manodopera – ecceda i limiti posti dal diritto dell’Unione.

Alla luce del principio di proporzionalità, la Corte precisa che il divieto di utilizzo del criterio del minor prezzo risulterebbe incompatibile con il diritto dell’Unione soltanto qualora fosse applicato a fattispecie nelle quali sia oggettivamente impraticabile individuare criteri qualitativi idonei a differenziare le offerte.

Diversamente, nei servizi ad alta intensità di manodopera, anche quando caratterizzati da prestazioni standardizzate, elementi quali l’organizzazione del servizio, l’esperienza degli operatori economici e le modalità di gestione del personale costituiscono parametri suscettibili di valutazione ai fini dell’aggiudicazione.
La Corte afferma così un principio di particolare rilievo sistematico: la standardizzazione della prestazione non è di per sé sufficiente a giustificare il ricorso al criterio del minor prezzo, in quanto i servizi in esame richiedono un’attività esecutiva nell’ambito della quale le modalità adottate dai singoli concorrenti assumono un valore “confrontabile”.

Ne consegue che l’amministrazione aggiudicatrice è tenuta a valutare anche tali profili poiché direttamente incidenti sulla qualità complessiva della prestazione.

Particolarmente significativo è, inoltre, il passaggio in cui la CGUE esclude che il divieto di ribasso sul costo della manodopera possa legittimare il ricorso al criterio del minor prezzo.

L’argomento viene smentito dalla Corte laddove osserva che tale divieto non garantisce da solo la qualità della prestazione offerta, né consente un confronto concorrenziale effettivo tra le imprese – potendo la competizione tra gli operatori spostarsi invece su altri profili come quelli inerenti all’organizzazione del lavoro.

In ogni caso, la tutela della manodopera non si riduce ad un aspetto esclusivamente retributivo, riguardando essa anche il contesto lavorativo e organizzativo in cui gli stessi lavoratori operano.

La pronuncia conferma, in sostanza, la legittimità del modello oggi cristallizzato nell’articolo 108 del d.lgs. 36/2023, rilevando la piena compatibilità della normativa italiana con il diritto dell’Unione laddove prevede che il criterio del minor prezzo possa essere utilizzato per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate – ma con esclusione dei servizi ad alta intensità di manodopera.

Nella prospettiva del legislatore interno, il divieto di utilizzo di tale criterio di aggiudicazione per gli appalti ad alta intensità di manodopera si configura come espressione di una politica normativa volta a favorire la qualità delle prestazioni e la tutela del lavoro, orientando gli operatori economici verso modelli organizzativi virtuosi.