La rilevanza del progetto di riassorbimento nel nuovo Codice: tra essenzialità dell’offerta e preclusione del soccorso istruttorio

Commento alla sentenza del Consiglio di Stato 10 aprile 2026 n. 2877

Clausole sociali- Progetto di riassorbimento- Soccorso istruttorio- D.lgs. 36/2023- Cause di esclusione- Elementi essenziali dell’offerta- Impegno dell’operatore economico- Parità tra i concorrenti- Impegni sociali – Stabilità occupazionale- D.lgs. 50/2016- Requisito necessario dell’offerta – Tutela dei lavoratore

Correttamente dunque il primo giudice ha concluso che “È evidente la volontà del codice del 2023 di incrementare la rilevanza, nel procedimento selettivo, delle clausole sociali, imponendo espressamente agli operatori nuovi adempimenti finora non previsti nella legislazione primaria (ma solo nella prassi applicativa e nelle Linee Guida dell’Anac) e, attraverso l’associazione della pertinente documentazione alle offerte presentate, implicitamente giungendo a sanzionare con l’esclusione dalla gara la relativa omissione”.

Va comunque detto, per completezza, che l’esclusione del soccorso istruttorio troverebbe in ogni caso fondamento nell’impossibilità di integrare, a suo mezzo, il contenuto dell’offerta tecnica od economica, poiché ciò si porrebbe in contrasto con il superiore principio di parità dei concorrenti (ex multis, Cons. Stato, V, 4 novembre 2025, n. 8567: “Il soccorso istruttorio è ammissibile non per integrare ma per precisare il contenuto dell’offerta, con un supporto di tipo formale e non sostanziale, che aiuti ad acquisire chiarimenti da parte del concorrente che non assumono carattere integrativo dell’offerta, ma siano finalizzati unicamente a consentire l’esatta interpretazione ed a ricercare l’effettiva volontà del concorrente, superandone le eventuali ambiguità”). Essendo il progetto di assorbimento un elemento intrinseco e strutturale dell’offerta economica (non già un mero adempimento procedurale), la stazione appaltante non avrebbe comunque potuto operare diversamente.

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Fatto

La controversia trae origine dalla partecipazione di una società a una procedura di gara indetta da Ferservizi s.p.a. per l’affidamento dei servizi manutentivi relativi agli immobili delle società del Gruppo Ferrovie dello Stato italiano.

Nel corso della procedura, la Stazione Appaltante disponeva l’esclusione della concorrente per mancata allegazione, all’offerta economica, del c.d. “progetto di assorbimento”, documento richiesto dal disciplinare di gara quale elemento obbligatorio, volto a illustrare le modalità di applicazione della clausola sociale relativa alla stabilità occupazionale del personale.

La società esclusa impugnava il provvedimento dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, contestando sia la legittimità dell’esclusione sia le clausole della lex specialis che prevedevano, a pena di esclusione, la produzione del progetto e l’inapplicabilità del soccorso istruttorio. In particolare, la ricorrente sosteneva che la mancata allegazione del documento non potesse integrare una causa di esclusione automatica, trattandosi di elemento non essenziale dell’offerta e comunque suscettibile di regolarizzazione.

Si costituiva in giudizio Ferservizi s.p.a., eccependo, in via preliminare, l’irricevibilità del ricorso per omessa tempestiva impugnazione della lex specialis e, nel merito, l’infondatezza delle censure.

Con sentenza del 4 dicembre 2025, n. 21891, il TAR Lazio respingeva il ricorso, ritenendo che il progetto di assorbimento costituisse elemento essenziale dell’offerta economica e che la sua omissione integrasse una carenza sostanziale non sanabile mediante soccorso istruttorio. Avverso tale decisione la società esclusa proponeva appello dinanzi al Consiglio di Stato, deducendo, tra l’altro, l’erroneità della sentenza per violazione dei principi di tassatività delle cause di esclusione e di favor partecipationis, nonché per aver escluso la possibilità di attivare il soccorso istruttorio.

Si costituivano nel giudizio di appello sia Ferservizi s.p.a., sia la controinteressata, chiedendo il rigetto del gravame.

La decisione del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato respinge l’appello, ritenendo infondate tutte le censure articolate dall’appellante e confermando integralmente la decisione di primo grado, sul presupposto che la mancata allegazione del progetto di assorbimento integri una carenza essenziale dell’offerta economica, non suscettibile di sanatoria mediante soccorso istruttorio.

In particolare, il Collegio affronta, in via prioritaria, la questione della natura giuridica del progetto di assorbimento, escludendo che esso possa essere qualificato come elemento meramente formale o accessorio dell’offerta. Al contrario, esso viene ricondotto nell’alveo degli elementi “intrinseci e strutturali” dell’offerta economica, in quanto funzionale a rendere verificabile la concreta attuazione degli obblighi indicati dalla clausola sociale.

A tal fine, il Consiglio di Stato valorizza il combinato disposto degli artt. 57 e 102 del d.lgs. n. 36/2023, sottolineando come tali norme esprimano un principio unitario volto a rafforzare la tutela della stabilità occupazionale nei contratti pubblici. In questa prospettiva, l’obbligo di garantire la clausola sociale – qualificato dall’art. 57 come “requisito necessario dell’offerta” – non può ritenersi soddisfatto mediante una mera dichiarazione di principio, ma richiede una specifica esplicitazione delle modalità attuative, ai sensi dell’art. 102 del Codice.

Ne consegue che il progetto di assorbimento non rappresenta un adempimento documentale distinto dal presentare l’offerta, bensì uno strumento indispensabile per consentire alla Stazione Appaltante di valutare la serietà, la sostenibilità e la concretezza dell’impegno assunto dall’operatore economico. In assenza di tale documento, l’offerta risulta priva di un elemento essenziale, con conseguente legittimità dell’esclusione. Correttamente dunque, secondo il Consiglio di Stato, il primo giudice ha concluso che: “È evidente la volontà del codice del 2023 di incrementare la rilevanza, nel procedimento selettivo, delle clausole sociali, imponendo espressamente agli operatori nuovi adempimenti finora non previsti nella legislazione primaria (ma solo nella prassi applicativa e nelle Linee Guida dell’Anac) e, attraverso l’associazione della pertinente documentazione alle offerte presentate, implicitamente giungendo a sanzionare con l’esclusione dalla gara la relativa omissione”.
Sotto tale profilo, il Collegio esclude altresì la violazione del principio di tassatività delle cause di esclusione, ribadendo l’orientamento secondo cui l’esclusione è legittima ogniqualvolta difetti un elemento dell’offerta ritenuto essenziale dalla lex specialis, anche se non espressamente previsto dalla legge quale causa tipica di esclusione.

Parimenti, viene esclusa la possibilità di ricorrere al soccorso istruttorio, in quanto tale istituto non può essere utilizzato per integrare ex post il contenuto sostanziale dell’offerta, ma solo per chiarire o regolarizzare elementi già presenti. Nel caso di specie, la totale omissione del progetto di assorbimento non si presta a essere qualificata come irregolarità formale o errore materiale, bensì come lacuna sostanziale, la cui integrazione postuma violerebbe il principio di parità tra i concorrenti.
Il Consiglio di Stato respinge inoltre l’argomento dell’appellante secondo cui l’impegno all’assorbimento integrale del personale sarebbe sufficiente a soddisfare gli obblighi derivanti dalla clausola sociale. Al contrario, il Collegio evidenzia come una dichiarazione generica non consenta alcuna verifica sulla effettiva realizzabilità dell’impegno, rendendo necessario un documento analitico che specifichi, tra l’altro, i profili professionali coinvolti, i contratti applicabili e i costi connessi.

Infine, viene ritenuto irrilevante il possesso della certificazione SA8000, considerata attestazione di carattere generale relativa alla responsabilità sociale dell’impresa, inidonea a supplire alla mancanza di uno specifico progetto di assorbimento. Alla luce di tali considerazioni, il Collegio conclude per la piena legittimità dell’operato della Stazione Appaltante e per il rigetto dell’appello, compensando le spese di lite in ragione della peculiarità delle questioni trattate.

Brevi osservazioni conclusive

La pronuncia in esame si inserisce nel solco del profondo mutamento sistematico introdotto dal d.lgs. n. 36/2023 in materia di clausole sociali, offrendo una lettura che, pur segnando un irrigidimento rispetto al passato, appare complessivamente coerente con la nuova architettura normativa.

Nel previgente quadro delineato dal d.lgs. n. 50/2016, infatti, le clausole sociali – previste dall’art. 50 – erano generalmente ricondotte alla fase esecutiva del rapporto contrattuale. Anche alla luce delle indicazioni contenute nelle Linee guida ANAC n. 13, la giurisprudenza tendeva a valorizzare il profilo dell’impegno formale, relegando la specificazione delle modalità attuative a un momento successivo, con conseguente apertura all’utilizzo del soccorso istruttorio per colmare eventuali carenze documentali.

Il nuovo Codice dei contratti pubblici segna invece un deciso cambio di prospettiva. Il combinato disposto degli artt. 57 e 102 del d.lgs. n. 36/2023, come correttamente evidenziato dal Consiglio di Stato, esprime un principio normativo unitario che anticipa alla fase di gara la verifica dell’effettività degli impegni sociali.

In tale contesto, la qualificazione degli stessi come “requisiti necessari dell’offerta” impone di superare una visione meramente formale della loro accettazione, richiedendo una esplicitazione concreta delle modalità di adempimento.

Sotto questo profilo, la soluzione accolta dal Collegio – che riconduce il progetto di assorbimento tra gli elementi essenziali dell’offerta economica – appare condivisibile. In assenza di una simile impostazione, infatti, la clausola sociale rischierebbe di rimanere una dichiarazione di principio priva di effettiva verificabilità, con conseguente svuotamento della sua funzione sostanziale di tutela della stabilità occupazionale.

Non può tuttavia negarsi che tale ricostruzione comporti un ampliamento dell’area degli elementi qualificabili come essenziali dell’offerta, con possibili tensioni rispetto al principio di tassatività delle cause di esclusione. Sul punto, tuttavia, la pronuncia si colloca nel solco di un orientamento consolidato, secondo cui la lex specialis può legittimamente individuare requisiti essenziali dell’offerta la cui mancanza determina l’esclusione, senza che ciò integri una violazione del principio di tipicità, purché tali requisiti siano coerenti con la funzione dell’affidamento.

Ancora più significativa è la posizione assunta in ordine al soccorso istruttorio. Il Consiglio di Stato ne esclude l’operatività, valorizzando la natura sostanziale – e non meramente formale – del progetto di assorbimento. Tale conclusione, sebbene più rigorosa rispetto agli approdi maturati nella vigenza del d.lgs. n. 50/2016, appare in linea con la funzione dell’istituto, che non può essere esteso sino a consentire un’integrazione postuma dell’offerta, in violazione del principio di parità tra i concorrenti.

In questa prospettiva, la mancata allegazione del progetto non si risolve in una semplice irregolarità documentale, ma integra una vera e propria lacuna dell’offerta, in quanto impedisce alla Stazione Appaltante di effettuare qualsiasi valutazione sulla sostenibilità e sulla credibilità dell’impegno assunto. Ammettere il soccorso istruttorio in simili ipotesi significherebbe, in definitiva, consentire al concorrente di completare e aggiungere ex post un elemento essenziale della propria proposta negoziale.

In termini sistematici, tale evoluzione appare segnare una significativa innovazione: la tutela sociale non si colloca più esclusivamente “a valle” dell’aggiudicazione, nella fase esecutiva del rapporto, ma incide direttamente sulle dinamiche concorrenziali “a monte”, orientando sin dalla fase selettiva le scelte organizzative e imprenditoriali degli operatori economici.