La mole delle risorse messe in campo dal PNRR non ha precedenti nella storia recente ed è multipla di quella pur elevatissima del celebre “piano Marshall”. Oggi il PNRR può accelerare la transizione verso un modello di sviluppo che orienti l’intero sistema Paese in direzione degli asset strategici per le società dell’avvenire: digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica, inclusione sociale, riduzione dei divari territoriali, generazionali e di genere. L’amministrazione pubblica è chiamata a una sfida epocale.
Meritano perciò di essere esplorate appieno le possibilità offerte dal Partenariato Pubblico – Privato (PPP). Molti sono, in astratto, i vantaggi del PPP: in primo luogo le risorse private consentono di supplire alla carenza di dotazione finanziaria specie degli enti di più modeste dimensioni demografiche; in secondo luogo, il PPP permette di allocare il rischio dell’intervento (di mercato) in capo al privato, il cui apparato organizzativo è di solito più efficiente e spedito di quello pubblico, subendo in misura minore di questo condizionamenti di tipo politico-burocratico. Inoltre, il PPP assicura normalmente tempi più ridotti dell’affidamento mediante appalto.
Quando applicato al PNRR, il PPP potrebbe incrementare la già consistente potenza di fuoco del Next generation EU, agendo da moltiplicatore dello stesso. Tuttavia, il PPP applicato ai fondi PNRR potrebbe trovare un ostacolo nel limite quantitativo posto dall’art. 180 comma 6 del D.lgs. n.50/2016, ove il limite della partecipazione pubblica nel contratto di PPP è fissato al 49% del valore dell’investimento. L’attuale dibattito tra giuristi e operatori del settore vede una forte contrapposizione interpretativa sul limite definito del 49 per cento.
Da una parte viene sostenuto che il rispetto dei soli vincoli inderogabili derivanti dall’appartenenza all’Ue non imporrebbe un limite massimo alla partecipazione pubblica, limitandosi a richiedere la contabilizzazione on balance dell’eventuale residuo finanziamento privato. In altre parole, lo specifico PPP che trova applicazione al Pnrr non ricadrebbe nei limiti generali propri dell’istituto, ma sarebbe assoggettato ad una disciplina speciale quanto al limite massimo del finanziamento pubblico. Questo potrebbe essere anche superiore al 49%, ma solo a condizione che, in ogni caso, il finanziamento privato residuo sia contabilizzabile on balance.
Da un opposto versante interpretativo, non sfugge come l’ingegnoso tentativo di superare il limite del 49% rischi di tradire la ratio del PPP. Ammettere una partecipazione pubblica maggioritaria, in effetti, vanificherebbe l’elemento costitutivo del rischio operativo, che ha nella misura dell’esposizione economica dei contraenti un elemento qualificante, limitando il ruolo del privato alla sola gestione dell’opera o all’erogazione del servizio . Verrebbe così ad assottigliarsi se non a svanire l’identità giuridica del contratto di PPP, il quale si risolverebbe in un’ordinaria operazione di investimento pubblico a prevalente carico della PA, non distante dall’appalto o dalla tradizionale concessione.
Se questi sono i termini della questione, l’esigenza di non veder disperdere neppure un Euro dei fondi PNRR suggerisce di modellare secondo una configurazione meno inflessibile e rigida i rapporti di partecipazione tra operatore pubblico e privato per i PPP che prevedano l’impiego, da parte pubblica, di risorse PNRR.
In particolare, ferma l’allocazione del rischio in capo all’operatore privato e l’identità del contratto di PPP, che deve restare conforme alla sua causa giuridica propria, si potrebbe prevedere una diversa modulazione della partecipazione pubblica (anche superiore, dunque, al 49%) sulla base di alcuni indici legislativamente definiti: ad esempio il termine di scadenza per l’impiego del finanziamento; il territorio interessato dall’opera; l’indispensabilità dell’opera per il raggiungimento dei target intermedi e finali del PNRR le caratteristiche amministrative e contabili dell’ente di riferimento (ad esempio consentendo un maggiore indebitamento a chi abbia i conti in ordine).
Tutto ciò che occorre, insomma, per dare flessibilità a uno strumento che può contribuire in modo decisivo a far sì che la formidabile occasione di sviluppo offerta dal PNRR non sia colpevolmente sprecata. Anche perché sarebbe l’ultima.
* L’autore è Ordinario di Istituzioni di diritto pubblico nell’Università di Teramo e Consigliere giuridico del Ministro per gli affari regionali e le autonomie (articolo integrale pubblicato sul Sole 24 Ore del 2 settembre 2022).
