TAR Abruzzo, Pescara, sez. I, 10 aprile 2025, n. 146
D.lgs. n. 36/2023 – costi della manodopera – ribasso diretto – ribasso indiretto – ribasso temperato – art. 41, comma 14, d.lgs n. 36/2023 – base d’asta – importo assoggettabile a ribasso – scorporo dei costi della manodopera dall’importo ribassabile – riduzione dei costi della manodopera – offerta economica – maggiore efficienza dell’organizzazione aziendale – divieto di ribasso – verifica di anomalia – appalti pubblici – contrasto giurisprudenziale – orientamento prevalente – ANAC – parere di precontenzioso – bando tipo ANAC n. 1/2023
– nel medesimo allegato 4, la percentuale di ribasso, rispetto alla base d’asta (come specificata nell’articolo 4 del disciplinare, e pari a euro 42.502), doveva essere specificata in termini numerici e in cifre e lettere, mentre correttamente per i costi della manodopera era prevista solo la indicazione dell’eventuale ribasso in cifre e lettere, non in percentuale, per le ragioni specificate;
– quindi, in sostanza, l’espressione “non soggetti a ribasso” riferiti agli altri costi nell’articolo 4 del disciplinare deve essere inteso come “non soggetti a ribasso percentuale”, di modo che il ribasso percentuale correttamente non si estende automaticamente a essi;
[…]
– la ricorrente ha correttamente compilato tale modulo allegato 4, proponendo una percentuale di ribasso (100%) sulla base d’asta, e i singoli importi per le altre voci separate, tra cui i costi della manodopera;
[…]
– la controinteressata, viceversa, nel medesimo modulo, ha indicato la percentuale di ribasso offerto, 17.3%, solo in cifre (oltre a ribassare i costi per la manodopera a € 466.400.00, e indicando € 5040,00 per i costi interni per la sicurezza);
– sulla base di ciò, la Stazione appaltante, dopo l’apertura delle offerte economiche, ha inteso interpretare la offerta di Leonardo come un ribasso percentuale su tutto il costo complessivo del servizio;
– per quanto sinora esposto, tuttavia, questa è una interpretazione contra legem oltre che in contrasto con la disciplina della lex specialis, la quale, appunto in conformità ai principi illustrati, non consentiva un ribasso percentuale se non sulla base d’asta, pur ammettendo, con i limiti riferiti, un ribasso autonomo del costo della manodopera, da giustificare poi in sede di controllo di anomalia (se si ammettesse una interpretazione opposta, del resto, si giungerebbe al risultato assurdo di una gara in cui il controllo di anomalia è la norma e non l’eccezione: se si considera a base d’asta anche il costo della manodopera, tutti le offerte a ribasso sarebbero destinate a controllo di anomalia);
Il fatto
Il Comune di Pescara indiceva una procedura negoziata per l’affidamento del servizio di supporto della gestione di un nido d’infanzia, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
L’importo totale ammontava ad € 592.348,40, di cui € 42.502,00 a base d’asta ed € 549.846,40 quale valore della manodopera.
La ricorrente indicava nella propria offerta economica la presentazione di un ribasso unico percentuale del 100% da applicare specificatamente al solo “importo a base di gara pari a € 42.502,00”, e stimava l’ammontare dei costi della manodopera in € 471.708,66.
Al contrario, nella propria offerta economica la controinteressata si limitava ad indicare una percentuale unica di ribasso pari al “17,5%” e a stimare i costi della manodopera in € 466.400,00.
In un primo momento, la commissione di gara attribuiva un punteggio di 20 punti all’offerta economica della ricorrente e di 3,46 punti all’offerta economica della controinteressata. Pertanto, la ricorrente si posizionava inizialmente al primo posto in graduatoria.
Tuttavia, nella fase di verifica di anomalia, a seguito di alcune interlocuzioni tra la ricorrente e la commissione di gara emergeva da parte di quest’ultima una diversa lettura della proposta economica dell’originaria aggiudicataria; la percentuale di ribasso pari al 100% era stata infatti applicata dalla commissione all’importo totale e non alla sola base d’asta, come invece specificato nell’offerta.
Dunque, all’esito del ricalcolo l’Amministrazione aggiudicava la commessa alla controinteressata in ragione della presentazione offerta pari ad € 489.872,12, a differenza di quella della ricorrente di ammontare complessivamente pari a € 549.846,40.
L’originaria aggiudicataria presentava ricorso lamentando la violazione dell’art. 41, comma 14, del Codice dei contratti pubblici, e in particolare la violazione del divieto di ribasso diretto sui costi della manodopera.
Al contrario, la controinteressata sosteneva la possibilità di ribassare direttamente l’importo della manodopera.
CCNL e costo della manodopera negli appalti pubblici alla luce del nuovo Allegato I.01 introdotto dal Decreto correttivo
Scelta del CCNL, calcolo del costo della manodopera, parità di genere, generazionale e inclusione lavorativa delle persone disabili e svantaggiate, verifica delle tutele equivalenti e revisione dei prezzi negli appalti con manodopera
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La decisione del TAR
Il giudice ha accolto il ricorso aderendo così all’orientamento favorevole alla c.d. “riduzione” o “ribasso indiretto” dei costi della manodopera, che attualmente può ritenersi sostanzialmente maggioritario (cfr. CdS, sez. III, ord. n. 80, 10 gennaio 2025; CdS, V, nn. 9254-9255, 19 novembre 2024; T.A.R. Sicilia, Catania, I, 27 febbraio 2025, n. 738; T.A.R. Liguria, I, 14 ottobre 2024, n. 673; T.A.R. Lombardia, Milano, I, 11 novembre 2024, n. 3127; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 8 febbraio 2024, n. 120; da ultimo, Tar Calabria, Catanzaro, Sez. II, 24/04/2025, n. 761), orientamento che si contrappone al diverso indirizzo favorevole al c.d. “ribasso diretto” dei costi della manodopera (per tutte, T.A.R. Toscana, 29 gennaio 2024, n. 120).
In particolare, nel caso in esame il giudice ha dapprima offerto la propria lettura dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023 – interpretazione, come detto, coerente con quanto già sostenuto nelle sentenze che hanno aderito alla tesi del c.d. “ribasso indiretto” – per poi rilevare che:
“la percentuale unica di ribasso non può che essere riferita alla base d’asta (per quanto sinora detto è appunto la base d’asta quella a cui sono ontologicamente riferiti i ribassi percentuali, mentre i costi della manodopera possono essere proposti in importi ribassati, in modo indipendente dalla percentuale di asta, sulla base di un’attenta e del tutto individualizzata valutazione, da parte del singolo operatore, della propria organizzazione aziendale), mentre tra gli importi ricompresi nel prezzo offerto (e correttamente indicati come soggetti a ribasso, per quanto sinora esposto) sono indicati separatamente, oltre i costi interni della sicurezza, i costi della manodopera;
– nel medesimo allegato 4, la percentuale di ribasso, rispetto alla base d’asta (come specificata nell’articolo 4 del disciplinare, e pari a euro 42.502), doveva essere specificata in termini numerici e in cifre e lettere, mentre correttamente per i costi della manodopera era prevista solo la indicazione dell’eventuale ribasso in cifre e lettere, non in percentuale, per le ragioni specificate;
– quindi, in sostanza, l’espressione “non soggetti a ribasso” riferiti agli altri costi nell’articolo 4 del disciplinare deve essere inteso come “non soggetti a ribasso percentuale”, di modo che il ribasso percentuale correttamente non si estende automaticamente a essi;
[…]
…la Stazione appaltante, dopo l’apertura delle offerte economiche, ha inteso interpretare la offerta di Leonardo come un ribasso percentuale su tutto il costo complessivo del servizio;
– per quanto sinora esposto, tuttavia, questa è una interpretazione contra legem oltre che in contrasto con la disciplina della lex specialis, la quale, appunto in conformità ai principi illustrati, non consentiva un ribasso percentuale se non sulla base d’asta, pur ammettendo, con i limiti riferiti, un ribasso autonomo del costo della manodopera, da giustificare poi in sede di controllo di anomalia (se si ammettesse una interpretazione opposta, del resto, si giungerebbe al risultato assurdo di una gara in cui il controllo di anomalia è la norma e non l’eccezione: se si considera a base d’asta anche il costo della manodopera, tutti le offerte a ribasso sarebbero destinate a controllo di anomalia).
In sostanza, il Tar sottolinea la necessaria esclusione dei costi della manodopera dall’importo assoggettato al ribasso, e la loro doverosa indicazione separata in misura eventualmente ridotta, secondo il meccanismo del c.d. “ribasso indiretto”.
Pertanto, il giudice rileva dell’offerta della controinteressata poiché presentata in violazione della “regola di effettuare il ribasso percentuale solo sulla base d’asta” e di “ribassare eventualmente solo in modo autonomo e in cifre e lettere i costi della manodopera”.
Brevi considerazioni conclusive
La pronuncia del Tar Abruzzo rappresenta l’ennesimo capitolo di un dibattito ancora acceso sulla corretta interpretazione e applicazione dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023, la cui formulazione può ormai dirsi, senza timore di essere smentiti, decisamente infelice.
Mentre la giurisprudenza maggioritaria, come visto, ad oggi sembra privilegiare la tesi sul ribasso “indiretto” o “relativo” o “temperato” (definito con quest’ultimo termine in CdS, sez. III, ord. n. 80, 10 gennaio 2025), l’Anac – con un parere di precontenzioso pubblicato il giorno precedente alla pubblicazione della sentenza del Tar Abruzzo (v. Anac, delibera n. 146 del 9 aprile 2025) – risulta ancora saldamente ferma nella propria posizione interpretativa favorevole al “ribasso diretto”.
L’Autorità nazionale anticorruzione, infatti, nella delibera sopracitata rileva che “L’inclusione dei costi della manodopera nell’importo assoggettato a ribasso, sul quale applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo contrattuale, risponde ad una logica di semplificazione e speditezza dell’attività amministrativa. Tale soluzione, infatti, evita alle stazioni appaltanti l’aggravio procedurale che comporterebbe la complessa e artificiosa operazione di comparazione di offerte non omogenee, che si avrebbe nel caso in cui taluni concorrenti intendessero offrire un ribasso solo per gli importi che non riguardano i costi del personale ed altri, invece, per entrambe le componenti”, così ribadendo la legittimità del proprio bando tipo n. 1/2023 (legittimità, invece, contestata in T.A.R. Sicilia, Catania, I, 27 febbraio 2025, n. 738), la cui formulazione conduce – come rilevato espressamente dall’Anac nel proprio parere (pp. 6-7 delibera n. 146/2025) – all’applicazione di un ribasso ad un “importo comprensivo dei costi della manodopera stimati dalla Stazione appaltante”, e cioè a un ribasso “diretto” sulla manodopera.
Secondo l’Anac, dunque, la ribassabilità “diretta” sarebbe l’opzione interpretativa preferibile poiché “rispettosa dei principi di semplificazione e speditezza dell’attività amministrativa” (p. 5 delibera n. 146/2025).
Tuttavia, le sentenze da ultimo intervenute sul tema dell’interpretazione dell’art. 41, comma 14, del nuovo Codice (in particolare, la pronuncia del Tar Abruzzo in esame e la sentenza del Tar Calabria, Catanzaro, n. 761 del 24 aprile 2025) appaiono concordi nel rilevare gli oggettivi ostacoli letterali e teleologici che allontanano la tesi del “ribasso diretto” dalle opzioni interpretative preferibili.
E infatti, il Tar Abruzzo, nel sottolineare che la disciplina contenuta nell’art. 41, comma 14, mira a contemperare la libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost. con i “diritti dei lavoratori” (argomento, questo della tutela dell’iniziativa economica, discutibilmente invocato nelle pronunce favorevoli al ribasso “diretto”, visto che la tesi del ribasso “indiretto” non nega la possibilità di ridurre la stima dei costi della manodopera), rileva che lo scorporo obbligatorio dell’importo della manodopera dall’importo al quale applicare il ribasso offerto emerge dalla “chiarissima lettera dell’art. 41” del Codice (“I costi della manodopera […] sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso”).
Il Giudice amministrativo evidenzia, poi, che tale lettura appare rispettosa anche della ratio legis poiché il ribasso “indiretto” conduce ad un bilanciamento tra l’iniziativa economica e i diritti dei lavoratori che avviene secondo logiche diverse dalle “rigidità del ribasso percentuale della base di gara”.
Giova infatti ricordare che la facoltà di “ridurre” il valore della manodopera può trovare giustificazione non nella volontà di presentare una proposta più conveniente per l’Amministrazione – così da vedere riconosciuto un punteggio più elevato alla propria offerta economica – bensì nella “particolare efficienza” della propria azienda, secondo quanto previsto dall’ultimo periodo dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023.
Inoltre, il Tar Abruzzo rileva che il meccanismo del ribasso “diretto” renderebbe il giudizio di anomalia non più l’“eccezione” ma la “regola” poiché “se si considera a base d’asta anche il costo della manodopera, tutte le offerte a ribasso sarebbero destinate al controllo di anomalia” – il che sovvertirebbe, quindi, una delle caratteristiche fondamentali del subprocedimento della verifica di congruità delle offerte.
Alla luce delle numerose oscillazioni interpretative e dei recenti contrasti tra giurisprudenza e Anac sulla lettura dell’art. 41, comma 14, del d.lgs. n. 36/2023, si auspica che il legislatore intervenga in futuro con una “correzione” del combinato disposto idonea a livellare le divergenze ermeneutiche, e a chiarire una volta per tutte l’operatività del meccanismo dei “ribassi” o “riduzioni” dei costi della manodopera.
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