Con una sentenza articolata (la 5507 del 2026) il TAR Lazio effettua una disamina approfondita della disciplina relativa ai CCNL applicabili agli appalti pubblici.
In particolare, il giudice amministrativo afferma che l’istituto della sostituzione o estromissione non può essere utilizzato per sanare l’errore compiuto da un componente il raggruppamento che abbia indicato un CCNL non equivalente.
La stessa sentenza inoltre sottolinea che, anche laddove l’impresa abbia un’attività principale non coerente con l’oggetto dell’appalto, essa è tenuta comunque ad applicare il CCNL indicato dalla Stazione Appaltante se le prestazioni ad essa attribuite dal raggruppamento sono riconducibili, nel caso di appalti di lavori, al nucleo essenziale delle lavorazioni dell’appalto o comunque eseguite nel perimetro di cantiere, prevalendo la natura delle prestazioni effettive rispetto all’inquadramento industriale o al “core business” dell’impresa.
Indice
Il caso: la mandante industriale e il CCNL Edilizia
La vicenda trae origine da una procedura aperta per l’affidamento di un accordo quadro relativo a lavori di manutenzione straordinaria e riqualificazione di barriere di sicurezza autostradali. Il raggruppamento temporaneo di imprese (RTI) posizionatosi al primo posto della graduatoria è stato oggetto di un’approfondita verifica da parte della stazione appaltante in merito al contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) applicato.
Nello specifico, una delle società mandanti del raggruppamento — incaricata di una quota di lavorazioni pari a circa il 4,6% del totale, riguardante la fornitura di barriere e pannelli prefabbricati in calcestruzzo — ha dichiarato in sede di offerta l’applicazione del CCNL Laterizi – Aziende Industriali. Tale scelta è stata giustificata dall’operatore in virtù della propria natura di impresa manifatturiera, sostenendo che la produzione in stabilimento dei manufatti fosse l’attività prevalente e coerente con il proprio inquadramento industriale.
Tuttavia, la lex specialis di gara imponeva per tutti i lotti l’applicazione del CCNL Edilizia (codice F012), individuato come contratto di riferimento per la natura delle prestazioni da eseguire, prevalentemente riconducibili all’ambito del cantiere. La stazione appaltante, riscontrata la divergenza, ha attivato il sub-procedimento di verifica dell’equivalenza delle tutele previsto dall’art. 11 del D.Lgs. 36/2023.
L’istruttoria, condotta anche con il supporto di esperti giuslavoristi, ha portato a un giudizio di non equivalenza. Il contratto applicato dalla mandante è stato ritenuto “deteriore” rispetto a quello edile su sei parametri critici: la disciplina del lavoro straordinario e supplementare, i termini di preavviso, le soglie per il lavoro part-time, il sistema di welfare (considerato troppo discrezionale) e, non da ultimo, la mancata iscrizione e contribuzione alla Cassa Edile.
A fronte del preavviso di esclusione, il raggruppamento ha tentato di invocare il rimedio del soccorso correttivo ai sensi dell’art. 97 del Codice, chiedendo formalmente di poter estromettere o sostituire la mandante “problematica” e ridistribuire le relative quote di esecuzione tra gli altri componenti del raggruppamento già in regola con il CCNL Edilizia. La stazione appaltante ha però respinto tale istanza, ritenendo che l’errore sul CCNL incidesse in modo insanabile sulla struttura dei costi e sull’essenzialità dell’offerta economica complessiva.
Il criterio oggettivo-funzionale e il superamento dell’inquadramento aziendale ex art. 2070 c.c.
La sentenza in esame affronta preliminarmente il tema del coordinamento tra l’autonomia organizzativa dell’impresa e i vincoli derivanti dalla disciplina speciale dei contratti pubblici. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio chiarisce che l’individuazione del Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) applicabile non può essere rimessa esclusivamente alla libera scelta dell’operatore economico basata sul proprio inquadramento industriale o previdenziale. Al contrario, l’articolo 11 del d.lgs. n. 36 del 2023 impone un criterio di tipo oggettivo e funzionale, dove la scelta del contratto deve essere operata in ragione delle prestazioni effettivamente messe a gara.
Il Collegio rileva come il nuovo assetto normativo sposti il baricentro della valutazione dall’attività prevalente esercitata dall’imprenditore — parametro civilistico di cui all’articolo 2070 del Codice Civile — alla specifica natura delle attività che compongono l’appalto. Tale impostazione risponde alla necessità di garantire l’uniformità delle tutele per tutti i lavoratori impiegati nel medesimo contesto operativo, evitando che l’inquadramento soggettivo del concorrente possa tradursi in una deroga agli standard minimi di protezione previsti per il settore di riferimento. Nel caso di specie, la riconducibilità delle lavorazioni all’ambito del cantiere e alla categoria delle opere edili rende legittima l’imposizione del relativo CCNL di settore, indipendentemente dalla natura manifatturiera o industriale dell’impresa mandante.
La stazione appaltante esercita dunque una discrezionalità tecnica nel definire il perimetro contrattuale della commessa, individuando il paradigma che meglio aderisce al nucleo essenziale delle prestazioni. Il TAR sottolinea che la pretesa di applicare un contratto differente, basata sulla mera coerenza con il core business aziendale, risulterebbe intrinsecamente contraddittoria qualora determinasse l’applicazione di tutele deteriori per personale impiegato in attività oggettivamente edili. In tale prospettiva, la clausola sociale e l’obbligo di equivalenza delle tutele assumono una funzione di presidio della par condicio e dell’utilità sociale, prevalendo sulle scelte organizzative individuali dell’operatore.
La metodologia del giudizio di equivalenza delle tutele e il ruolo della Cassa Edile
Il secondo profilo di rilievo affrontato dalla sentenza n. 5507/2026 concerne la perimetrazione del giudizio di equivalenza che la stazione appaltante è tenuta a compiere ai sensi dell’articolo 11, comma 3, del d.lgs. n. 36 del 2023.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ribadisce la natura di discrezionalità tecnica di tale accertamento, il quale non deve tendere alla ricerca di una sovrapponibilità assoluta tra i regimi contrattuali messi a confronto, bensì alla verifica di una sostanziale omogeneità delle tutele economiche e normative. L’onere della prova grava sull’operatore economico che intenda discostarsi dal paradigma contrattuale indicato nella lex specialis, il quale deve dimostrare che il differente contratto collettivo garantisca standard non deteriori rispetto a quelli prescritti dall’amministrazione.
Il Collegio sottolinea che la valutazione deve essere condotta secondo un approccio sistemico e non atomistico. Ciò implica che la presenza di singole clausole potenzialmente più favorevoli nel contratto applicato dall’impresa non è idonea a compensare carenze strutturali che interessino il nucleo essenziale della protezione del lavoratore. Nel caso di specie, l’istruttoria condotta dal Responsabile Unico del Progetto ha evidenziato scostamenti significativi in sei parametri normativi ed economici, tra cui la disciplina del lavoro straordinario, del lavoro supplementare e del part-time, oltre ai termini di preavviso e al sistema di welfare integrativo. Quest’ultimo, in particolare, è stato ritenuto privo della necessaria vincolatività, risultando condizionato da policy aziendali discrezionali anziché da obblighi contrattuali certi.
Un elemento determinante nel percorso logico del TAR riguarda l’assenza, nel CCNL Laterizi, della contribuzione alla Cassa Edile. Il Giudice amministrativo rileva che tale organismo non assolve a funzioni puramente amministrative, ma costituisce un presidio sostanziale di garanzia per i lavoratori del settore, fornendo prestazioni assistenziali e previdenziali che non trovano un corrispettivo equivalente nel contratto dell’industria manifatturiera. Tale divergenza è stata qualificata come uno scostamento non marginale, idoneo a giustificare il giudizio di non equivalenza e la conseguente esclusione del concorrente.
La sentenza conferma dunque che il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni è limitato al rilievo di eventuali profili di manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento dei fatti, che nella fattispecie non sono stati ravvisati.
L’impossibilità di ricorrere alla sostituzione
Il TAR Lazio chiarisce che il meccanismo della sostituzione o dell’estromissione del componente non può essere inteso come una forma di “soccorso” generalizzato volto a sanare qualunque irregolarità emersa in corso di gara. Al contrario, l’ordinamento circoscrive tale facoltà a ipotesi tassative e tipizzate, riconducibili esclusivamente alle cause di esclusione soggettiva di cui agli articoli 94 e 95 o alla perdita dei requisiti di qualificazione ex articolo 100 del Codice.
L’inapplicabilità di tale rimedio al caso del contratto collettivo discende dalla natura dell’errore, che non attiene alla moralità o alla capacità tecnica del concorrente, ma investe direttamente il contenuto dell’offerta economica. Per il lettore e per gli operatori del settore, ciò si traduce in un rischio fatale: l’irregolarità di una singola mandante in ordine alle tutele lavoristiche non è separabile dal resto della proposta e non può essere espunta per salvare la partecipazione del raggruppamento. Consentire la sostituzione in questa fattispecie significherebbe permettere al concorrente di emendare ex post una scelta strategica sulla struttura dei costi che ha già prodotto i suoi effetti sulla competitività del ribasso, alterando la parità di trattamento rispetto a chi ha formulato l’offerta rispettando fin dal principio i parametri della lex specialis.
Il rigore del Collegio nel negare il ricorso a rimedi sostitutivi o escludenti sottolinea la responsabilità solidale e l’onere di vigilanza interna ai raggruppamenti. Una volta presentata l’offerta, l’eventuale accertamento della non equivalenza del CCNL determina l’esclusione integrale dell’operatore economico, senza che la mandataria possa invocare la modifica soggettiva per neutralizzare l’errore della mandante. L’articolo 97 cessa dunque di essere una clausola di salvaguardia per diventare un perimetro invalicabile, limitato alle patologie del soggetto e non estensibile alle patologie dell’oggetto dell’offerta.
La conformità della disciplina nazionale in materia di CCNL e appalti con il diritto europeo
Il profilo conclusivo della disamina operata dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio concerne la compatibilità dell’articolo 11 e dell’articolo 97 del d.lgs. n. 36 del 2023 con i principi del diritto dell’Unione Europea, segnatamente con riferimento alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi di cui agli articoli 49 e 56 del TFUE. La società ricorrente aveva prospettato l’ipotesi di un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia, sostenendo che l’imposizione di un determinato contratto collettivo e la preclusione alla sostituzione della mandante costituissero restrizioni sproporzionate e discriminatorie alla concorrenza.
Il Collegio respinge tale prospettazione, rilevando come la facoltà della stazione appaltante di individuare un CCNL pertinente all’oggetto dell’appalto non configuri una violazione dei principi eurounitari. Al contrario, tale misura appare coerente con l’articolo 18, paragrafo 2, della Direttiva 2014/24/UE, il quale onera gli Stati membri di garantire il rispetto degli obblighi in materia di diritto del lavoro e dei contratti collettivi nell’esecuzione degli appalti pubblici. La finalità della norma è identificata nella prevenzione di fenomeni di dumping sociale, assicurando che il confronto competitivo tra gli operatori non avvenga a discapito delle tutele minime della forza lavoro. La restrizione della libertà d’impresa risulta dunque giustificata dall’obiettivo di protezione dei lavoratori, conformemente alla giurisprudenza della Corte di Giustizia che ammette l’estensione delle leggi e dei contratti collettivi dello Stato ospitante a chiunque svolga una prestazione sul relativo territorio.
Per quanto concerne il divieto di sostituzione o estromissione del componente del raggruppamento in caso di non equivalenza del CCNL, il TAR ritiene che la disciplina nazionale sia rispettosa del principio di parità di trattamento di cui all’articolo 18 della citata Direttiva.
In ambito europeo, la tutela della concorrenza impone che l’assetto del raggruppamento e il contenuto dell’offerta restino immutati rispetto a quanto presentato, evitando che la fase di verifica si tramuti in una sanatoria di errori strategici del concorrente.
L’esclusione dell’intero raggruppamento appare come una conseguenza proporzionata e necessaria per garantire l’integrità della procedura di evidenza pubblica.
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