Contenzioso appalti – Strutturazione gravame

Consiglio Giustizia Amministrativa Regione Sicilia 8 aprile 2024 n. 263

29 Aprile 2024
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Contenzioso appalti – Strutturazione gravame – Inammissibilità dei motivi di ricorso in appello per mancata indicazione in apposita parte dell’atto – Avvalimento avente ad oggetto una SOA – Correlazione tra apparato organizzativo oggetto del prestito e capacità di esecuzione del contratto d’appalto

1. Per quanto concerne la strutturazione del gravame, l’art. 40 del Libro II del Codice del processo amministrativo, come sostituito dall’art. 1 lett. f) del d.lgs. 14 settembre 2012 n. 160 (c.d. secondo decreto correttivo), prescrive al comma 1 che il ricorso deve contenere “distintamente: […] c) l’esposizione sommaria dei fatti; d) i motivi specifici su cui si fonda il ricorso […]” e al comma 2 che “I motivi proposti in violazione del comma 1, lettera d), sono inammissibili”. L’inammissibilità dei motivi del ricorso di appello può dunque conseguire non solo al difetto di specificità – requisito autonomamente previsto per l’appello dall’art. 101 comma 1 Cod. proc. amm. – ma anche alla loro mancata indicazione, “distintamente”, in apposita parte dell’atto dedicata a tale elemento, di cui essi costituiscono il nucleo essenziale e centrale: lo scopo dell’art. 40 Cod. proc. amm. è infatti quello di incentivare la redazione di ricorsi dal contenuto chiaro e di porre argine alla prassi dei ricorsi non strutturati secondo una esatta suddivisione tra “fatto” e “motivi”, con il conseguente rischio che trovino ingresso i c.d. “motivi intrusi”, ossia i motivi inseriti nelle parti del ricorso dedicate al “fatto”, che ingenerano il rischio della pronuncia di sentenze che non esaminino tutti i motivi per la difficoltà di individuarli in modo chiaro e univoco e, di conseguenza, incorrano in un vizio revocatorio (tra altre, Cons. Stato, V, 17 marzo 2022, n. 1951; 9 aprile 2020, n. 2343; 31 ottobre 2016, n. 4561; 31 marzo 2016, n. 1268; VI, 4 gennaio 2016, n. 8. Per la casistica relativa ai “motivi intrusi”, V, 5 ottobre 2017, n. 4643; 15 luglio 2016, n. 3166; VI, 25 ottobre 2012, n. 5469).
2. Nell’ipotesi di avvalimento avente ad oggetto la SOA, è particolarmente sentita l’esigenza – presente comunque in qualsiasi fattispecie di avvalimento – che la messa a disposizione del requisito mancante non si risolva nel prestito di un valore puramente cartolare e astratto, bensì riguardi l’impegno dell’ausiliaria a prestare le proprie risorse e il proprio apparato organizzativo in tutte le parti che giustificano l’attribuzione del requisito di qualità a seconda dei casi: mezzi, personale, prassi e tutti gli altri elementi aziendali qualificanti (Cons. Stato, V, 30 marzo 2023, n. 3300; 21 dicembre 2021, n. 8486; Cons. Stato, sez. V, 12 marzo 2018, n. 1543). Infatti, in caso di avvalimento avente a oggetto l’attestazione SOA, si richiede che l’oggetto di prestito sia l’intero apparato organizzativo (in termini di mezzi e risorse) dell’ausiliaria o parte di esso, nella misura necessaria all’esecuzione del contratto (Cons. Stato, V, 6 dicembre 2021, n. 8074). Ciò poiché, in tale caso, la correlazione tra apparato organizzativo oggetto del prestito e capacità di esecuzione del contratto d’appalto ha carattere decisivo, considerato che il concorrente privo del requisito, mediante l’avvalimento, dichiara alla stazione appaltante di essere sprovvisto dell’attestazione di capacità tecnico – professionale ritenuta necessaria per l’esecuzione del contratto, e si impegna, tramite il ricorso all’istituto, a recuperare la capacità mancante: affinchè tanto possa realmente avvenire, si impone l’effettiva integrazione dei complessi aziendali dell’ausiliata e dell’ausiliaria (Cons. Stato, V, 10 gennaio 2022, n. 169).
3. In tema di avvalimento delle certificazioni di qualità nell’ambito degli appalti di lavori, la giurisprudenza (Cons. Stato, V, 3 settembre 2021, n. 6212) osserva che:
– l’art. 84, comma 1, del d.lgs. 50/2016 prevede che “… i soggetti esecutori a qualsiasi titolo di lavori pubblici di importo pari o superiore a 150.000 euro provano il possesso dei requisiti di qualificazione di cui all’articolo 83, mediante attestazione da parte degli appositi organismi di diritto privato autorizzati dall’ANAC. L’attività di attestazione è esercitata nel rispetto del principio di indipendenza di giudizio, garantendo l’assenza di qualunque interesse commerciale o finanziario che possa determinare comportamenti non imparziali o discriminatori. Gli organismi di diritto privato di cui al primo periodo, nell’esercizio dell’attività di attestazione per gli esecutori di lavori pubblici svolgono funzioni di natura pubblicistica, anche agli effetti dell’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20”;
– la stessa norma dispone al successivo comma 4, lett. c), che gli organismi di cui al comma 1 attestano “il possesso di certificazioni di sistemi di qualità conformi alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000 e alla vigente normativa nazionale, rilasciate da soggetti accreditati ai sensi delle norme europee della serie UNI CEI EN 45000 e della serie UNI CEI EN ISO/IEC 17000”;
– ancora, l’art 63 del d.P.R. 207/2010 prevede che “1. Ai fini della qualificazione, ai sensi dell’articolo 40, comma 3, lettera a), del codice, le imprese devono possedere il sistema di qualità aziendale conforme alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000, ad esclusione delle classifiche I e II. 2. La certificazione del sistema di qualità aziendale è riferita agli aspetti gestionali dell’impresa nel suo complesso con riferimento alla globalità delle categorie e classifiche”.
Dunque, sulla base di tali norme – secondo cui, per un verso, le imprese che partecipano alle gare per l’affidamento di lavori pubblici devono essere munite di idonea attestazione SOA, che implica che le stesse imprese siano munite di certificazione del sistema di qualità aziendale, “conforme alle norme europee della serie UNI EN ISO 9000” e “riferita agli aspetti gestionali dell’impresa nel suo complesso, con riferimento alla globalità delle categorie e classifiche”, e gli esecutori di opere pubbliche provino i requisiti di qualificazione mediante attestazione SOA per categorie e classifiche idonei ai lavori da assumere, e, per altro verso, gli organismi di attestazione, nel rilasciare tale certificazione, acclarano, oltre che l’idoneità dell’operatore economico a eseguire lavori fino alla concorrenza della classifica assegnata, il possesso delle certificazioni di qualità da parte degli operatori economici muniti di SOA – la giurisprudenza afferma che “l’avvalimento dell’attestazione SOA, in una determinata categoria e classifica, presuppone anche l’avvalimento delle procedure operative di qualità secondo la normativa europea di riferimento, connesse alla categoria di lavorazione e relativa classifica messa a disposizione dall’ausiliario, la cui coerenza con gli aspetti gestionali dell’impresa riferiti alle categorie e classifica, per cui viene riconosciuta la SOA, è attestata proprio dall’organismo certificatore accreditato ai sensi delle norme europee (Cons. Stato, V. n. 6212/2021, cit.).
In altre parole, di regola, l’attestazione SOA dà conto anche dell’esistenza della certificazione di qualità (Cons. Stato, III, 7 maggio 2019, n. 2932), e, “quando oggetto dell’avvalimento è la certificazione di qualità, occorre, ai fini dell’idoneità del contratto, che l’ausiliaria metta a disposizione dell’ausiliata l’intera organizzazione aziendale, comprensiva di tutti i fattori della produzione e di tutte le risorse” (Cons. Stato, V, 17 maggio 2018, n. 2953; 27 luglio 2017, n. 3710; 23 febbraio 2017, n. 852).
Per l’effetto, “l’avvalimento della SOA in una determinata categoria di lavorazione, e per una certa classifica, si traduce anche nel contestuale avvalimento della certificazione di qualità connessa alla medesima categoria” (di recente, Cons. Stato, V, 30 marzo 2023, n. 300).

Irene Picardi