Nelle gare pubbliche per servizi HSE con ponderazione 70 tecnica/30 economica e formula lineare ri/rmax, l’elemento economico tende a determinare in misura preponderante la differenziazione tra i concorrenti, vanificando il peso dichiarato alla componente tecnica. Il fenomeno e’ prodotto dalla convergenza strutturale dei punteggi tecnici — propria dei servizi regolati dal D.Lgs. 81/2008 — combinata con le proprieta’ amplificatrici della formula lineare. L’articolo illustra il meccanismo, lo quantifica su un caso numerico aderente alla casistica reale, e avanza due proposte operative.
Indice
- 1. I servizi HSE negli appalti pubblici: un settore ad alta regolamentazione e bassa protezione
- 2. La gara che sembra qualitativa e non lo è
- 3. Perchè i punteggi tecnici si assomigliano tutti
- 4. Come la formula lineare inverte la ponderazione
- 5. Il ribasso del 50% e cio’ che non puo’ essere erogato
- 6. La soglia di anomalia: un presidio raramente attivato
- 7. Ciò che esiste per l’ingegneria e non esiste per l’HSE
- 8. Due proposte operative
- 9. Una questione di coerenza normativa
- Riferimenti normativi e giurisprudenziali
1. I servizi HSE negli appalti pubblici: un settore ad alta regolamentazione e bassa protezione
I servizi di Health, Safety & Environment — comunemente denominati servizi HSE — costituiscono l’insieme delle prestazioni che le organizzazioni pubbliche e private sono obbligate ad acquisire per adempiere agli obblighi di tutela della salute e sicurezza imposti dal D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81.
Non si tratta di servizi discrezionali: RSPP esterno, sorveglianza sanitaria con Medico Competente e formazione sulla sicurezza sono figure e attivita’ obbligatorie per legge, con contenuti, frequenze e requisiti professionali predeterminati dalla norma. La loro omissione espone il datore di lavoro a sanzioni penali e amministrative.
Questa natura regolamentata produce una peculiarita’ rilevante sul piano competitivo: a differenza dei servizi di ingegneria o consulenza, dove il professionista puo’ differenziarsi su cosa progetta o come lo risolve, nei servizi HSE il perimetro minimo delle prestazioni e’ gia’ definito dal legislatore. Il DVR deve contenere determinati elementi, le visite mediche devono avere determinate cadenze, la formazione deve rispettare i contenuti degli Accordi Stato-Regioni. L’operatore economico qualificato non puo’ differenziarsi su cosa fare — solo su come e quanto fare cio’ che e’ gia’ obbligatorio. Questa caratteristica strutturale, come si vedra’, ha conseguenze dirette sulla dinamica dei punteggi tecnici nelle gare OEPV.
Sul piano economico, i servizi HSE condividono con altri servizi ad alta intensita’ di manodopera — pulizie, vigilanza, refezione scolastica — una struttura di costo dominata dal lavoro professionale, in assenza di materie prime e con capitale fisso minimo. Il punto di contatto non e’ solo economico: negli appalti di pulizie e vigilanza il nesso tra ribasso estremo e qualita’ dell’esecuzione ha gia’ prodotto conseguenze documentate sul piano della sicurezza dei lavoratori, alimentando un dibattito pubblico e normativo che ha portato a interventi parziali del legislatore. Nei servizi HSE — che per definizione hanno come oggetto la prevenzione di quegli stessi rischi — il problema strutturale della formula di aggiudicazione non ha ancora ricevuto attenzione equivalente.
2. La gara che sembra qualitativa e non lo è
Un contratto per servizi HSE — RSPP esterno, sorveglianza sanitaria, formazione sulla sicurezza — viene aggiudicato con il criterio dell’offerta economicamente piu’ vantaggiosa, ponderazione 70 tecnica/30 economica. Il bando dichiara di voler premiare la qualita’. Il risultato spesso premia chi ha ribassato di piu’.
Questa non e’ un’anomalia occasionale. E’ il prodotto prevedibile di due elementi che si combinano: la struttura normativa dei servizi HSE, che produce convergenza tecnica tra i concorrenti, e la formula lineare di attribuzione del punteggio economico, che amplifica il ribasso trasformandolo nel vero fattore selettivo della gara.
Il D.Lgs. 36/2023 e il suo Correttivo (D.Lgs. 209/2024) hanno risolto un problema analogo per i servizi di ingegneria e architettura, introducendo una formula non lineare obbligatoria e un meccanismo di quota fissa. Per i servizi HSE non e’ stato previsto nulla di equivalente.
3. Perchè i punteggi tecnici si assomigliano tutti
I servizi HSE sono servizi regolati per legge. Il contenuto del DVR, la frequenza delle visite mediche, le attivita’ obbligatorie del RSPP, gli obblighi del Medico Competente sono definiti dal D.Lgs. 81/2008 e dai suoi allegati. Un operatore economico con i requisiti di partecipazione e’ in grado di soddisfare tutti i criteri tecnici del bando: non puo’ differenziarsi su cosa fare, ma solo su come e quanto fare cio’ che e’ gia’ obbligatorio.
Il risultato e’ che i punteggi tecnici nelle gare HSE si concentrano in una banda compressa. Nelle procedure osservate con 5-6 concorrenti, il delta tecnico tra il primo e l’ultimo classificato tra i seri si attesta tipicamente su 8-10 punti su un massimo di 70. Tra i primi tre, il delta e’ spesso di 5-7 punti. Non e’ il riflesso di commissioni poco attente: e’ la conseguenza della struttura normativa del settore. Dove la legge prescrive il contenuto minimo del servizio, la differenziazione tecnica e’ per definizione limitata.
Questo fenomeno — che possiamo chiamare convergenza tecnica strutturale — e’ la premessa necessaria per comprendere l’effetto distorsivo della formula economica.
4. Come la formula lineare inverte la ponderazione
4.1. La meccanica
La formula lineare di attribuzione del punteggio economico e’ la piu’ diffusa nelle gare OEPV:
| P_econ(i) = (Ri / Rmax) x Pmax_econ |
dove Ri e’ il ribasso del concorrente i-esimo, Rmax e’ il ribasso massimo tra tutti i partecipanti, Pmax_econ e’ il punteggio massimo attribuibile all’economica. La formula e’ interdipendente: il punteggio di ciascuno dipende non dal proprio ribasso in termini assoluti, ma dal rapporto tra il proprio ribasso e quello del concorrente piu’ aggressivo. Chi offre il ribasso massimo prende sempre il massimo dei punti, indipendentemente dall’entita’ assoluta di quel ribasso.
L’ANAC ha riconosciuto esplicitamente nelle Linee Guida n. 2 (delibera n. 424 del 2 maggio 2018) che l’interpolazione lineare ‘presenta l’inconveniente di poter condurre a differenze elevate tra i punteggi assegnati anche a fronte di differenze marginali tra i valori assoluti’ e che il metodo aggregativo compensatore e’ ‘particolarmente sensibile alle distorsioni descritte per i criteri economici, specie quando si utilizza l’interpolazione lineare’. Nonostante questo riconoscimento, la formula non e’ vietata nelle gare HSE.
4.2. Il caso numerico
Si consideri una gara HSE tipica: 5 concorrenti, OEPV 70T/30E, formula lineare. I punteggi tecnici e i ribassi, aderenti alla casistica reale osservata su procedure pubbliche 2023-2025:
| Concorrente A: tecnica=65 ribasso=12% Concorrente B: tecnica=63 ribasso=22% Concorrente C: tecnica=61 ribasso=30% Concorrente D: tecnica=59 ribasso=41% Concorrente E: tecnica=57 ribasso=50% |
Il delta tecnico tra A ed E e’ di 8 punti. Con Rmax=50%, i punteggi economici risultano:
| P_econ(A) = 12/50 x 30 = 7,2 punti P_econ(B) = 22/50 x 30 = 13,2 punti P_econ(C) = 30/50 x 30 = 18,0 punti P_econ(D) = 41/50 x 30 = 24,6 punti P_econ(E) = 50/50 x 30 = 30,0 punti |
Il delta economico tra A ed E e’ di 22,8 punti: quasi tre volte il delta tecnico. I punteggi finali:
| A: 65 + 7,2 = 72,2 –> 5° classificato B: 63 + 13,2 = 76,2 –> 4° classificato C: 61 + 18,0 = 79,0 –> 3° classificato D: 59 + 24,6 = 83,6 –> 2° classificato E: 57 + 30,0 = 87,0 –> AGGIUDICATARIO |
Il concorrente con la migliore offerta tecnica finisce ultimo. Il vincitore ha il punteggio tecnico piu’ basso. Il peso effettivo dell’elemento economico nell’esito finale e’ misurabile come rapporto tra il delta che ha prodotto e il delta complessivo:
| Peso effettivo economico = 22,8 / (8,0 + 22,8) = 74% |
Una gara nominalmente 70T/30E funziona come una gara 26T/74E. La ponderazione dichiarata e’ capovolta.
4.3. La riparametrazione produce un effetto marginale
Quando il disciplinare prevede la riparametrazione dei punteggi tecnici — operazione che porta il punteggio grezzo piu’ alto al massimo disponibile e riscala proporzionalmente gli altri — l’effetto distorsivo viene preservato, non corretto. Con i dati dell’esempio:
| A riparametrato: (65/65) x 70 = 70,0 E riparametrato: (57/65) x 70 = 61,4 Delta tecnico riparametrato: 8,6 punti (era 8,0) |
Il delta tecnico riparametrato e’ sostanzialmente invariato: +0,6 punti. Il peso effettivo dell’economico scende dal 74% al 72,6%. La riparametrazione sposta l’aggiudicatario di uno o due posizioni tra i concorrenti piu’ aggressivi sul prezzo, ma non restituisce mai l’esito al concorrente con la migliore offerta tecnica. La logica e’ coerente con quanto rilevato dal Consiglio di Stato (sez. V, 13 gennaio 2014, n. 85): la riparametrazione serve a preservare l’equilibrio tra componenti qualitative e quantitative, ma nei servizi HSE quell’equilibrio e’ strutturalmente assente prima ancora che la riparametrazione intervenga.
5. Il ribasso del 50% e cio’ che non puo’ essere erogato
La distorsione matematica ha una conseguenza concreta che riguarda non la classifica di gara, ma il servizio che verra’ erogato. Nei servizi HSE il valore del contratto e’ composto quasi interamente da lavoro professionale qualificato: RSPP, Medico Competente, formatori ex D.Lgs. 81/2008. Non ci sono materie prime, il capitale fisso e’ minimo, le economie di scala sono strutturalmente limitate. E’ questa composizione che rende insostenibile un ribasso del 50%.
Per quantificare l’effetto si adotta il 60% come incidenza della componente professionale sul valore del contratto. Non e’ una stima di mercato: e’ la soglia normativa minima che il D.Lgs. 36/2023 fissa nell’art. 108, comma 3 per qualificare un contratto come servizio ad alta intensita’ di manodopera. Usarla significa adottare l’ipotesi piu’ favorevole al vincitore — la stima piu’ bassa possibile — rendendo la simulazione inattaccabile anche nella sua versione piu’ conservativa. In assenza di tabelle ministeriali settoriali specifiche, non esiste un parametro normativo piu’ preciso: ma e’ la premessa implicita su cui le stazioni appaltanti costruiscono la base d’asta ai sensi dell’art. 41, commi 13 e 14.
Adottando la soglia normativa del 60% come riferimento conservativo, con costi generali al 15%, l’aritmetica produce risultati chiari. Il concorrente E, vincitore al 50% di ribasso, offre 50 su una base di 100. Sottraendo i costi generali non comprimibili (15), rimangono 35 per la manodopera qualificata. Il servizio richiede 60. La copertura possibile e’ di 35/60, pari al 58% delle prestazioni contrattualmente dovute. Persino usando la stima piu’ favorevole al vincitore — la soglia minima normativa — l’offerta non regge.
Il concorrente C, terzo classificato al 30% di ribasso con la migliore offerta tecnica, offre 70. Sottraendo i costi generali (15) rimangono 55 per la manodopera su 60 richiesti: una copertura del 92%, compatibile con la quasi piena erogazione del servizio.
Un’offerta che consenta la piena erogazione richiede un ribasso non superiore al 20% — soglia che lascia 80 unita’ disponibili, sufficienti a coprire manodopera (60), generali (15) e un margine minimo (5). Il sistema, selezionando strutturalmente ribassi del 50%, non sceglie il migliore offerente: sceglie chi si e’ impegnato a erogare meno del 60% di quanto contrattato, al costo di mercato dichiarato dalla stazione appaltante stessa.
C’e’ un ulteriore profilo che rafforza questa conclusione. L’art. 41, commi 13 e 14, del D.Lgs. 36/2023 impone alla stazione appaltante di costruire la base d’asta stimando i costi della manodopera sulla base delle tabelle ministeriali del Ministero del Lavoro. Quella stima e’ l’atto formale con cui la committenza dichiara quanto il servizio costa realmente. Quando la gara HSE ha una base d’asta di 100, la stazione appaltante sta affermando per obbligo di legge che il costo reale e’ 100. Un ribasso del 50% non e’ allora solo una scelta commerciale aggressiva: e’ la negazione aritmetica di quella stima. Il sistema che per legge obbliga a costruire la base d’asta sui costi reali della manodopera, poi premia chi dichiara di erogare lo stesso servizio alla meta’ di quel costo, e lo premia senza verificare come. Questa contraddizione non e’ un difetto procedurale: e’ la conseguenza di un presidio — la verifica di anomalia — che nelle gare HSE raramente viene attivato.
6. La soglia di anomalia: un presidio raramente attivato
Il D.Lgs. 50/2016 prevedeva una soglia di anomalia automatica ex lege (art. 97, comma 3): la verifica scattava quando sia il punteggio tecnico che quello economico superavano i quattro quinti del massimo. Il D.Lgs. 36/2023 ha eliminato questa soglia. L’art. 110, comma 1 rimette alle stazioni appaltanti la definizione degli elementi specifici da indicare nel bando. Nella prassi delle gare HSE, i RUP inseriscono spesso soglie combinate che richiedono sia un punteggio tecnico alto sia un punteggio economico alto. Questa struttura non intercetta il caso tipico: il vincitore ha punteggio economico al massimo ma punteggio tecnico nella fascia bassa del lotto, per effetto della convergenza strutturale. La soglia combinata non viene raggiunta perche’ il profilo di offerta che richiederebbe — alta tecnica e alto ribasso insieme — e’ quello che le gare HSE tendono a non produrre.
Anche prescindendo dalle soglie nella lex specialis, la verifica facoltativa rimane uno strumento raramente attivato. L’art. 110, comma 1 non obbliga la stazione appaltante ad avviare il subprocedimento: questa scelta e’ espressione di discrezionalita’ tecnica ampia, sottratta al sindacato giurisdizionale salvo ipotesi di macroscopica irragionevolezza (Consiglio di Stato, sez. V, 29 gennaio 2018, n. 604; TAR Campania, Salerno, sez. I, 11 marzo 2024, n. 634). Il contratto viene aggiudicato senza che la congruita’ economica dell’offerta vincitrice sia mai verificata.
7. Ciò che esiste per l’ingegneria e non esiste per l’HSE
Il Correttivo D.Lgs. 209/2024 ha introdotto per i servizi di ingegneria e architettura (art. 41, commi 15-bis, 15-ter) tre protezioni esplicite contro la distorsione del ribasso: il 65% del corrispettivo a base di gara e’ fisso e non ribassabile; solo il 35% e’ oggetto di offerta economica; il punteggio economico e’ calcolato con una formula non lineare obbligatoria (art. 2-bis dell’Allegato I.13) progettata per comprimere la dispersione dei punteggi economici e non amplificare il vantaggio del ribasso massimo.
La ratio e’ esplicita: impedire che il confronto competitivo sui corrispettivi professionali comprometta gli standard qualitativi. Come ha affermato il TAR Lazio (n. 8580/2024), la disciplina dell’equo compenso nei servizi professionali ‘contribuisce a evitare che il libero confronto competitivo comprometta gli standard professionali e la qualita’ dei servizi da rendere a favore della pubblica amministrazione’.
Per i servizi HSE — strutturalmente analoghi ai servizi di ingegneria sotto il profilo della composizione del costo e della dipendenza dalla qualita’ professionale — queste protezioni non esistono. Non esiste un tariffario ministeriale di riferimento per RSPP, Medico Competente e formatori qualificati ex D.Lgs. 81/2008 (a differenza del D.M. 17 giugno 2016 per l’ingegneria), che renderebbe operabile la L. 49/2023 sull’equo compenso. Non esiste una formula non lineare obbligatoria. Non esiste una quota fissa non ribassabile. Il Parere MIT 3688/2025 ha chiarito che i servizi di ingegneria e architettura sono servizi di natura intellettuale e non rientrano nella categoria dei servizi ad alta intensita’ di manodopera ai sensi dell’art. 108, comma 3. I servizi HSE, per la diversa composizione del costo e la natura prevalentemente esecutiva e ripetitiva delle prestazioni, non condividono questa qualificazione e non beneficiano quindi delle protezioni introdotte per l’ingegneria, senza che il legislatore abbia previsto strumenti alternativi.
Il risultato e’ che il legislatore ha tutelato i settori adiacenti — ingegneria a monte, servizi esecutivi standardizzati a valle con il tetto del 30% al punteggio economico ex art. 108 comma 4 — e ha lasciato senza protezione specifica il settore che per definizione tutela la salute e la sicurezza dei lavoratori.
8. Due proposte operative
8.1. La formula non lineare nelle gare HSE
La prima proposta e’ immediatamente attuabile attraverso indicazioni ANAC ai sensi dell’art. 222 del D.Lgs. 36/2023, senza necessita’ di intervento legislativo. ANAC dovrebbe indicare alle stazioni appaltanti che aggiudicano servizi HSE con OEPV di non utilizzare la formula lineare ri/rmax, adottando invece una formula non lineare del tipo gia’ previsto per l’ingegneria nell’art. 2-bis dell’Allegato I.13.
La formula non lineare comprime la dispersione dei punteggi economici penalizzando i ribassi estremi rispetto alla media: chi ribassa il 50% in un campo dove la media e’ al 25% ottiene un vantaggio significativamente inferiore a quello che gli attribuirebbe la formula lineare. Questo non elimina la competizione sul prezzo: la ridimensiona a un ruolo coerente con il peso nominale che il bando le attribuisce.
L’argomento normativo a sostegno di questa indicazione e’ gia’ disponibile: il principio del risultato dell’art. 1 del D.Lgs. 36/2023 impone alle stazioni appaltanti di perseguire il migliore rapporto qualita’/prezzo, non di applicare meccanicamente una formula senza valutarne gli effetti sul mercato di riferimento. Il TAR Potenza (sez. I, 29 dicembre 2025, n. 594) ha gia’ affermato che una formula economica che produce punteggi non proporzionati agli scarti effettivi tra le offerte viola il principio di proporzionalita’ e la ratio dell’OEPV.
8.2. Il tariffario settoriale HSE
La seconda proposta richiede un decreto ministeriale. Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali — che emette gia’ annualmente tabelle sul costo medio orario della manodopera per categoria (da ultimo D.M. 14 marzo 2024, n. 14) — dovrebbe predisporre un tariffario di riferimento per i principali servizi HSE: RSPP esterno per livello di formazione e settore produttivo, sorveglianza sanitaria per Medico Competente per classe di rischio, formazione sulla sicurezza ex D.Lgs. 81/2008 e Accordi Stato-Regioni per tipologia di corso e numero di partecipanti.
Questo strumento renderebbe operativa la L. 49/2023 sull’equo compenso per i professionisti HSE, oggi inapplicabile per mancanza del decreto tariffario di riferimento. Consentirebbe alle stazioni appaltanti di indicare nel bando elementi specifici per la valutazione dell’anomalia ai sensi dell’art. 110 del Codice — attualmente impossibili per carenza di parametri ministeriali di settore. E fornirebbe la base per estendere ai servizi HSE il meccanismo della quota fissa non ribassabile, gia’ vigente per l’ingegneria.
Non si tratta di una misura corporativa. Si tratta di allineare il trattamento normativo dei servizi HSE a quello di ogni altro settore professionale regolato, in applicazione del principio di eguaglianza sostanziale tra categorie di servizi con struttura economica analoga.
9. Una questione di coerenza normativa
Il D.Lgs. 36/2023 ha scelto con chiarezza: nei servizi professionali intellettuali, la competizione sul prezzo va contenuta perche’ la qualita’ dell’erogazione dipende dalla remunerazione adeguata del professionista. Questa scelta ha prodotto protezioni esplicite e funzionanti per i servizi di ingegneria.
I servizi HSE condividono la stessa struttura economica, la stessa dipendenza dalla qualita’ del professionista e la stessa impossibilita’ di compensare ribassi estremi con efficienze organizzative. Non condividono le stesse protezioni.
Il D.Lgs. 36/2023 ha scelto con chiarezza che nei servizi professionali la concorrenza sul prezzo va contenuta a tutela della qualita’ dell’erogazione. Ha attuato questa scelta per i servizi di ingegneria. Finche’ la lex specialis continuera’ a trattare i servizi HSE come un mercato in cui il prezzo puo’ correggere tutto — ignorando che la base d’asta e’ costruita per legge sui costi reali della manodopera — la ponderazione OEPV restera’ una dichiarazione nominale e la selezione continuera’ a premiare chi ribassa di piu’, non chi offre di meglio.
Riferimenti normativi e giurisprudenziali
Normativa
D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 — Codice dei contratti pubblici (artt. 1, 41, 108, 110, 222; Allegato I.1, art. 2 co. 1 lett. e; Allegato I.13 e art. 2-bis)
D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 — Correttivo al Codice (art. 14; formula non lineare per servizi ingegneria)
L. 21 aprile 2023, n. 49 — Equo compenso delle prestazioni professionali
D.Lgs. 9 aprile 2008, n. 81 — Testo Unico SSL
D.M. MIT 17 giugno 2016 — Parametri corrispettivi servizi ingegneria e architettura
D.M. Ministero del Lavoro 14 marzo 2024, n. 14 — Tabelle costo medio orario manodopera
Giurisprudenza
CGUE, sez. III, 18 dicembre 2025, C-769/23 — OEPV obbligatorio per alta intensita’ manodopera anche su servizi standardizzati
TAR Potenza, sez. I, 29 dicembre 2025, n. 594 — Formula economica: proporzionalita’ e ratio dell’OEPV
TAR Lazio, Roma, 30 aprile 2024, n. 8580 — Equo compenso e standard qualita’ nei servizi professionali pubblici
Consiglio di Stato, sez. V, 23 giugno 2025, n. 5464 — Verifica anomalia: giudizio olistico sull’offerta
Consiglio di Stato, sez. IV, 10 luglio 2020, n. 4413 — Interpolazione lineare e discrezionalita’ della stazione appaltante
Consiglio di Stato, sez. V, 13 gennaio 2014, n. 85 — Riparametrazione: ratio e limiti
Cons. di Stato, Plenaria n. 8/2019 — OEPV obbligatorio per servizi alta intensita’ manodopera
Provvedimenti ANAC e MIT
Parere MIT 3688/2025 — Classificazione servizi ingegneria vs. servizi alta intensita’ manodopera
Linee Guida ANAC n. 2 (delibera 2 maggio 2018, n. 424) — OEPV: formula lineare e sue distorsioni
Delibera ANAC 5 novembre 2025, n. 424 — Ponderazione OEPV e concorrenza effettiva
Delibera ANAC n. 452/2024 — Ribasso costi manodopera e verifica anomalia
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