Indice
- 1. Introduzione
- 2. Il quadro della qualificazione per l’esecuzione: regole e livelli
- 3. Le attività vietate senza qualificazione
- 4. Navigare i Livelli di Qualificazione: Gestire la Performance e Operare a Livelli Superiori
- 5.Stazioni appaltanti non qualificate: obblighi e alternative
- 6. Conclusioni.
- Note
1. Introduzione
1.1 La qualificazione delle Stazioni Appaltanti: una questione di capacità.
La riforma del 2023 ha accentuato l’importanza della qualificazione delle stazioni appaltanti e delle centrali di committenza, passando da un modello di promozione sostanziale (cioè fondato sull’utilità, ma non sull’obbligo, di possesso di alcuni requisiti[1]) ad un modello di regolamentazione formale (obbligo di possesso di un’attestazione per svolgere alcune attività). Qualificazione di cui il legislatore ha voluto fare un pilastro, indicandolo come una delle principali forme di realizzazione (paradossalmente) della semplificazione e dell’anticorruzione[2].
Nelle intenzioni del legislatore, comunque e al di là delle considerazioni critiche su tali impostazioni, la qualificazione non sarebbe un mero sacrificio all’altare della complicazione dogmatica, ma invero un vero e proprio sistema in grado di verificare la capacità dell’ente di gestire direttamente l’intero processo di acquisizione del bene, servizio o lavoro secondo qualità, efficienza e professionalizzazione[3].
1.2 Oltre l’affidamento: la rilevanza della fase esecutiva
L’attenzione per la qualificazione delle Stazioni Appaltanti si è tradizionalmente concentrata sulla fase di affidamento, considerata tradizionalmente (e a torto) la fase predominata da inefficienze e rischi corruttivi.
Il legislatore del 2023 ha voluto superare questa rigida concezione, ponendo un accento
incisivo sulla fase di esecuzione dei contratti. Infatti, la normativa stabilisce chiaramente che la qualificazione attesta la capacità della stazione appaltante non solo di ‘scegliere bene’ il contraente, ma anche e soprattutto di gestire efficacemente il contratto una volta stipulato, fino al suo completamento. È proprio nell’esecuzione che si concretizza l’investimento pubblico, si misurano la reale aderenza alle prescrizioni contrattuali e la capacità di affrontare imprevisti, varianti e contestazioni, trasformando il progetto in un risultato tangibile per la collettività. Sottovalutare la complessità e la strategicità di questa fase significa ignorare un elemento determinante per la qualificazione stessa e, in ultima analisi, per il successo dell’intero appalto.
1.3 Lo scopo di questa guida
Alla luce della centralità della fase esecutiva e delle significative evoluzioni normative ora pienamente operative, questa guida si propone di offrire una bussola chiara alle stazioni appaltanti. Nelle prossime sezioni, esploreremo nel dettaglio:
– I meccanismi specifici della qualificazione per l’esecuzione: come si articola, quali competenze chiave sono richieste e il ruolo delle figure professionali coinvolte.
– Le importanti novità introdotte dal 1° gennaio 2025: dall’automatismo della qualificazione per l’esecuzione per chi è già qualificato per la progettazione e l’affidamento, alle condizioni per operare su livelli superiori e le implicazioni per la performance.
– Come le stazioni appaltanti possono navigare efficacemente questo scenario: comprendendo gli obblighi per chi non è qualificato per l’esecuzione, le strategie per mantenere gli standard richiesti e, soprattutto, come trasformare gli adempimenti normativi in un’effettiva leva di efficienza e qualità.
L’obiettivo è fornire un quadro pratico e aggiornato per affrontare con consapevolezza e competenza le sfide della qualificazione per la fase esecutiva dei contratti pubblici.
2. Il quadro della qualificazione per l’esecuzione: regole e livelli
Comprendere appieno il sistema di qualificazione è essenziale per ogni stazione appaltante che opera sotto l’egida del nuovo Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023). Questo sistema non è statico, ma definisce con precisione gli ambiti di competenza, i livelli operativi e le condizioni attraverso cui le stazioni appaltanti possono progettare, affidare e, tema centrale di questa guida, eseguire i contratti pubblici.
2.1. Ambiti della qualificazione: non solo la gara, ma anche l’esecuzione
Il Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) stabilisce in modo inequivocabile che la qualificazione delle stazioni appaltanti non si esaurisce nelle fasi preliminari di un appalto. L’articolo 62, comma 5, del D.Lgs. 36/2023 chiarisce infatti che ‘La qualificazione ha ad oggetto le attività che caratterizzano il processo di acquisizione di un bene, servizio o lavoro”, specificando che nell’oggetto rientra anche “la capacità di verifica sull’esecuzione contrattuale, ivi incluso il collaudo e la messa in opera”
Appare quindi evidente come il legislatore abbia inteso valorizzare l’intero ciclo di vita del contratto, riconoscendo all’esecuzione un ruolo paritetico e cruciale ai fini della dimostrazione di una gestione pubblica efficiente e professionalizzata. Non basta saper quindi avviare una procedura corretta; è altrettanto fondamentale dimostrare (ai fini della qualificazione) e, soprattutto, possedere le competenze per portarla a compimento con successo, garantendo la qualità dell’opera, del servizio o della fornitura.
2.2. I livelli di qualificazione, le fasce di importo e i requisiti
Il sistema di qualificazione delineato dal Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) non è monolitico, ma si articola in maniera scalare per consentire una corrispondenza tra la complessità delle procedure da gestire e la capacità effettiva della stazione appaltante.
In particolare, il sistema prevede tre livelli di qualificazione per servizi e forniture e per lavori, prevedendo dei requisiti differenti (o, per meglio dire, i medesimi requisiti con gradazione del contenuto) a seconda della qualificazione che si intende acquisire. Ogni fascia consente alla stazione appaltante di progettare, affidare ed eseguire contratti fino all’importo massimo previsto, o di svolgere solo una di tali attività se non ha la qualifica per le altre (come vedremo nella sezione IV).
Alla distinzione per livelli corrisponde anche una distinzione dei requisiti richiesti per la qualificazione.
I requisiti richiesti per la qualificazione, per tutti e tre i livelli, sono:
a) Dichiarazione di impegno al rispetto della normativa sui pagamenti;
b) Impegni relativi alle comunicazione SIMOG ad ANAC;
c) Formazione del personale.
Come si vede, i requisiti a) e b) investono il futuro, cioè attengono a condizioni che si verificheranno successivamente, impegnandosi alla loro realizzazione.
Il requisito c) ha una natura invece mista, potendo essere preesistente o potendo comunque essere acquisito entro un termine dalla domanda. Con il vantaggio, rispetto all’affidamento, che la formazione non deve essere stata accreditata dalla SNA e che quindi è possibile rivolgersi al libero mercato, ma anche con la necessità che i corsi, nella loro struttura, rispettino le condizioni previste dall’Allegato II.14, distinte per settore (lavori o servizi e forniture) e livelli, come da tabella che segue.
La formazione richiesta per la qualificazione per l’esecuzione deve essere seguita da almeno un soggetto coinvolto nella gestione della fase esecutiva di ciascun contratto. Quindi, solo il soggetto destinatario della formazione potrà assumere gli specifici ruoli, con nomina interna, relativi alla fase di esecuzione.
Si evidenzia che, non essendovi differenze nei requisiti della formazione per il livello base, è possibile anche seguire un corso cumulativo valido sia per i lavori che per servizi e forniture[4].
Si ricorda che il personale interno che partecipa attivamente alla fase di esecuzione, compresi Direttori dei Lavori e dell’Esecuzione, può beneficiare di incentivi tecnici previsti dalla legge, ma questo presuppone che l’ente abbia la qualificazione necessaria.
Va ricordato che il sistema prevede anche un ambito di non applicazione del regime di qualificazione,come riassunto nella tabella che segue.
2.3. L’automatismo (limitato) della qualificazione esecutiva
La qualificazione per la fase esecutiva è stata soggetta ad un periodo di sospensione, cessato l’1 gennaio 2025.
Il regime, sotto questo profilo, presenta delle complessità pratiche legate anche al novum e alla difficoltà di poter ricondurre ad unità i molteplici e complessi eventi che possono intervenire in questa fase.
Probabilmente questa è la causa di una facilitazione (ma anche debolezza del sistema) prevista dal legislatore, ossia un modello piramidale per la quale il soggetto qualificato per la fase di progettazione e di affidamento è a sua volta qualificato, limitatamente al proprio livello ed entro le soglie per questo previste, anche per la fase di esecuzione.
| Allegato II.4, art. 8, comma 1 |
| A decorrere dal 1° gennaio 2025, le stazioni appaltanti e le centrali di committenza qualificate per la progettazione e l’affidamento di lavori, di servizi e forniture o di entrambe le tipologie contrattuali sono qualificate anche per l’esecuzione rispettivamente di lavori, di servizi e forniture o di entrambe le tipologie contrattuali per i corrispondenti livelli di qualifica. |
Evidente, comunque, che questo automatismo può essere del tutto slegato dalla reale capacità operativa del soggetto.
Ma l’automatismo, così come la qualificazione in ogni cosa, non opera da parafulmine per l’operatore o per l’ente. Soprattutto il primo resta esposto a rischi rilevanti, e privi di adeguata tutela, anche in termini di responsabilità erariale, mentre il secondo comunque resta esposto al rischio di perdite economiche legate anche agli errori del primo.
Elemento, questo, che manifesta la rilevanza e importanza comunque di una adeguata formazione specifica del personale, che resta presidio ineludibile ed utile meccanismo di prevenzione dei rischi, riducendo il rischio di insorgenza.
La gestione della fase di esecuzione negli appalti di lavori, servizi e forniture
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3. Le attività vietate senza qualificazione
Aver chiarito che la qualificazione si estende obbligatoriamente alla fase esecutiva e aver compreso i diversi livelli previsti dal D.Lgs. 36/2023, solleva una domanda fondamentali: quali sono, in concreto, le attività che in concreto non può svolgere l’ente non qualificato per l’esecuzione?
3.1. Le attività coperte dalla qualificazione per l’esecuzione (e vietate in mancanza): verifica, collaudo e messa in opera
L’articolo 63, comma 5, lettera c), del Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) è esplicito nell’individuare il nucleo delle competenze richieste per la qualificazione nella fase di esecuzione. Esso stabilisce che tale qualificazione riguarda ‘la capacità di verifica sull’esecuzione contrattuale, ivi incluso il collaudo e la messa in opera.’
Analizziamo brevemente questi tre cardini:
– Verifica dell’esecuzione contrattuale: Questa attività implica un controllo costante e puntuale sull’andamento delle prestazioni dell’appaltatore. La stazione appaltante qualificata deve essere in grado di monitorare che l’esecuzione avvenga in conformità con le clausole contrattuali, il progetto esecutivo, le normative vigenti e le regole dell’arte. Ciò include la gestione delle tempistiche (cronoprogramma), il controllo della qualità dei materiali e delle lavorazioni, la risoluzione di eventuali contestazioni in corso d’opera e la corretta tenuta della contabilità. Si tratta di un’attività di vigilanza attiva, fondamentale per prevenire ritardi, costi imprevisti e difformità.
– Collaudo: Il collaudo rappresenta il momento formale di accertamento della conformità dell’opera o del servizio realizzato rispetto a quanto pattuito. Per i lavori, come disciplinato principalmente dagli articoli 116 e dall’Allegato II.14 del Codice, il collaudo (tecnico-amministrativo e, ove necessario, statico e tecnico-funzionale) certifica la buona esecuzione, la rispondenza alle prescrizioni tecniche ed economiche, e la funzionalità dell’intervento. Per servizi e forniture, si parla di verifica di conformità (disciplinata anch’essa dall’art. 116 e dall’Allegato II.14), che assolve a funzioni analoghe. Essere qualificati per l’esecuzione significa saper gestire e portare a termine queste complesse procedure di verifica finale.
– Messa in opera (o accettazione): Questo aspetto è intrinsecamente legato al collaudo e alla verifica di conformità. Indica la capacità della stazione appaltante di prendere formalmente in consegna l’opera, il servizio o la fornitura, una volta accertata la loro corretta esecuzione e funzionalità, liberando l’appaltatore dagli obblighi principali (fatte salve le garanzie postume). Implica anche la capacità di gestire la transizione verso l’esercizio o l’utilizzo del bene o servizio acquisito.
Padroneggiare queste attività richiede non solo conoscenze tecniche e giuridiche specifiche, ma anche competenze organizzative e gestionali avanzate, che devono essere costantemente affinate e aggiornate.
È fondamentale comprendere che, in assenza di una qualificazione specifica per la fase esecutiva per determinati importi o tipologie contrattuali, la stazione appaltante si trova di fronte a un bivio operativo. Come chiarito dall’articolo 62, comma 6, lettera g) del D.Lgs. 36/2023 , le stazioni appaltanti ‘qualora non siano qualificate per l’esecuzione, ricorrono a una stazione appaltante qualificata, a una centrale di committenza qualificata o a soggetti aggregatori’. Questa disposizione sottolinea l’inderogabilità del possesso delle competenze esecutive: o si possiedono internamente e formalmente attraverso la qualificazione, oppure è necessario avvalersi di un soggetto terzo qualificato per garantire la corretta gestione di queste delicate fasi contrattuali. La mancata qualificazione per l’esecuzione, quindi, impatta direttamente sull’autonomia gestionale della stazione appaltante.
3.2.. Il Ruolo chiave della Direzione Lavori e della Direzione dell’Esecuzione
La gestione diretta della fase esecutiva di un contratto pubblico è una prerogativa delle stazioni appaltanti che hanno ottenuto la specifica qualificazione per l’ambito dell’esecuzione, come delineato negli articoli 62 e 63 del D.Lgs. 36/2023 . Senza tale qualificazione per la specifica tipologia o fascia di importo del contratto, la stazione appaltante non può gestire direttamente l’esecuzione e, di conseguenza, non può nominare autonomamente il Direttore dei Lavori (DL) o il Direttore dell’Esecuzione (DE) per quella procedura, dovendo invece ricorrere a un’altra SA o centrale di committenza qualificata che assuma tali compiti (cfr. art. 62, comma 6, lett. g).
Quando, invece, una stazione appaltante è debitamente qualificata per l’esecuzione, essa si avvale di figure tecniche centrali per il controllo e la gestione del contratto: il Direttore dei Lavori per i lavori e il Direttore dell’Esecuzione per servizi e forniture. Come precisato dall’articolo 114 del Codice , queste figure, agendo su impulso e sotto la vigilanza del RUP, sono preposte al ‘controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione’ , con l’obiettivo di assicurare che le prestazioni siano realizzate ‘a regola d’arte e in conformità al progetto e al contratto’ . I loro compiti, dettagliati nell’Allegato II.14 , spaziano dall’emanazione di ordini di servizio alla verifica della qualità, dal controllo contabile alla gestione delle contestazioni.
Considerando le notevoli responsabilità, anche di natura economica e contabile, che gravano su chi ricopre il ruolo di DL o DE, e sull’intera struttura della SA che sovraintende all’esecuzione, diventa evidente l’assoluta necessità di una formazione specialistica approfondita e costantemente aggiornata. L’automatismo della qualificazione esecutiva (di cui al punto 2.3) non sminuisce, anzi, rafforza questa esigenza: la SA deve assicurare che il proprio personale, o i professionisti esterni incaricati ai sensi dell’art. 114, commi 6 e 9 , possieda non solo i titoli, ma le competenze pratiche e gestionali per affrontare le complessità della fase esecutiva e mitigare i rischi. Percorsi formativi dedicati, come quelli focalizzati sulla qualificazione delle stazioni appaltanti per la fase esecutiva, diventano quindi cruciali per fornire gli strumenti operativi e le conoscenze normative indispensabili per queste figure e per chi, all’interno dell’ente, è chiamato a coordinarle o a valutarne l’operato, soprattutto per operare efficacemente nei livelli di qualificazione più elevati. Tanto più che questi, per le fasce superiori, sono imposti.
3.3. La qualificazione per la sola esecuzione
Oltre alla qualificazione che copre l’intero ciclo di progettazione, affidamento ed esecuzione, il Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) prevede una specifica possibilità per le stazioni appaltanti e le centrali di committenza. L’articolo 63, comma 6, del Codice stabilisce infatti che queste ‘possono essere qualificate (…) alle condizioni indicate nell’Allegato II.4, per la sola esecuzione di lavori o di servizi e forniture.’
Questa opzione consente a un ente di specializzarsi e attestare la propria capacità specificamente nella gestione della fase realizzativa del contratto, anche se per le fasi di progettazione e affidamento dovesse avvalersi di altre stazioni appaltanti qualificate o di centrali di committenza. Si tratta di una possibilità rilevante, ad esempio, per quelle amministrazioni che, pur non gestendo direttamente le procedure di gara di maggiore complessità, intendono mantenere un controllo diretto e qualificato sull’effettiva realizzazione dei lavori, servizi o forniture.
Le condizioni per ottenere questa qualificazione “mirata” sono dettagliate nell’Allegato II.4 al Codice, in particolare all’articolo 8 . Sebbene il comma 1 di tale articolo introduca, come visto, l’automatismo della qualificazione esecutiva per chi è già qualificato in progettazione e affidamento a partire dal 1° gennaio 2025, il comma 4 delinea i requisiti per le stazioni appaltanti che, pur non essendo qualificate per la progettazione e l’affidamento, mirano a qualificarsi per eseguire direttamente contratti sopra le soglie di base (di cui all’art. 62, comma 1 del Codice ). Per la definizione specifica di tali requisiti si veda il paragrafo II.2.
Anche in questo caso, quindi, la qualificazione – seppur focalizzata sulla sola esecuzione – non è un automatismo fine a sé stesso, ma richiede la dimostrazione di una capacità gestionale e organizzativa specifica e performante per questa fase. Ciò ribadisce ulteriormente l’importanza di investire in competenze e processi dedicati all’esecuzione contrattuale.
4. Navigare i Livelli di Qualificazione: Gestire la Performance e Operare a Livelli Superiori
Il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti introdotto dal D.Lgs. 36/2023 non è concepito come un traguardo statico, ma piuttosto come un framework dinamico. Una volta ottenuto un determinato livello di qualificazione, le stazioni appaltanti sono chiamate non solo a mantenerlo attraverso una performance costante e di qualità, ma hanno anche la possibilità, soddisfacendo specifiche condizioni, di operare su livelli superiori per la fase esecutiva, valorizzando la propria efficienza e competenza gestionale. Questo capitolo esplora queste dinamiche, sottolineando come una preparazione continua sia la chiave per navigare con successo il sistema.
4.1. Estendere la capacità esecutiva: condizioni per operare a livelli superiori
Una delle disposizioni più rilevanti, pienamente operativa dal 1° gennaio 2025, riguarda la possibilità per le stazioni appaltanti e le centrali di committenza, già qualificate per la progettazione e l’affidamento, di eseguire contratti la cui complessità corrisponderebbe a livelli di qualificazione esecutiva superiori rispetto a quello automaticamente derivante dalla loro qualifica per le fasi di progettazione e affidamento. Questa facoltà è disciplinata dall’articolo 8, comma 2, dell’Allegato II.4 al Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) .
Tale norma stabilisce che la capacità di eseguire contratti ‘per i livelli superiori a quelli di qualifica’ (cioè, superiori a quelli che spetterebbero in via automatica per la sola esecuzione in base alla qualifica di progettazione/affidamento) è valutata sulla base del soddisfacimento di specifici requisiti di performance. Questi requisiti, dettagliati per i diversi livelli nelle Tabelle C-bis (lavori) e C-ter (servizi/forniture) dell’Allegato II.4 , sono:
a) Rispetto dei tempi previsti per i pagamenti di imprese e fornitori: indice di corretta gestione finanziaria e affidabilità.
b) Assolvimento degli obblighi di comunicazione dei dati sui contratti pubblici all’ANAC: dimostrazione di trasparenza e aderenza ai sistemi di monitoraggio.
c) Partecipazione al sistema di formazione e aggiornamento del personale: riconoscimento del valore delle competenze aggiornate.
La possibilità di operare in esecuzione a un livello superiore è quindi direttamente ancorata alla dimostrazione di una gestione post-aggiudicazione virtuosa ed efficiente. Non si tratta di un automatismo, ma del risultato del raggiungimento di standard di performance precisi, che a loro volta richiedono processi interni robusti, un monitoraggio attento e, in modo determinante, un personale adeguatamente formato e continuamente aggiornato. La capacità di soddisfare queste condizioni è essenziale e sottolinea, ancora una volta, come una preparazione specifica sia fondamentale per operare con successo nel complesso sistema degli appalti pubblici.
4.2. Mantenere la qualificazione
Ottenere la qualificazione è solo il primo passo. Il sistema introdotto dal D.Lgs. 36/2023 prevede che le stazioni appaltanti dimostrino nel tempo la loro capacità di mantenere elevati standard di performance. La qualificazione, infatti, non è un titolo permanente, ma, come stabilito dall’articolo 11, comma 1, dell’Allegato II.4 al Codice , è soggetta a revisione con cadenza biennale.
Un aspetto molto rilevante per il mantenimento, e potenziale miglioramento, del proprio livello di qualificazione riguarda l’efficienza nello svolgimento delle procedure. A partire dal 1° gennaio 2025, l’articolo 11, comma 4-bis, dell’Allegato II.4 impone alle stazioni appaltanti qualificate un monitoraggio semestrale della propria efficienza decisionale. Questo si traduce nella verifica del tempo medio che intercorre tra la data di presentazione delle offerte e la data di stipula del contratto.
Se tale tempo medio supera i centosessanta giorni, la stazione appaltante è tenuta a comunicare tempestivamente ad ANAC un piano di riorganizzazione. Questo piano deve dettagliare le misure che l’ente intende adottare per superare le cause dei ritardi (con un focus sulla riorganizzazione del personale e sul potenziamento della formazione specialistica, anche digitale) e gli obiettivi temporali per la riduzione dei tempi medi di affidamento.
L’ANAC valuta l’efficacia di tale piano e, come indicato al comma 4-ter del medesimo articolo 11 dell’Allegato II.4 , può anche attribuire un punteggio premiale alle stazioni appaltanti che dimostrano particolare efficienza. Al contrario, la mancata comunicazione del piano o la mancata adozione delle misure proposte costituiscono, ai sensi del comma 4-quater , una grave violazione che può portare all’applicazione delle sanzioni previste dall’articolo 63, comma 11, del Codice , inclusa la possibile sospensione della qualificazione.
Questa attenzione alla performance procedurale sottolinea in modo inequivocabile come l’efficienza operativa e la capacità di gestire le procedure di gara in tempi certi sono requisiti imprescindibili. Per affrontare questa sfida e garantire il mantenimento degli standard richiesti, diventa quindi essenziale un investimento continuo nella formazione e nell’aggiornamento professionale del personale. Solo attraverso competenze costantemente affinate, una profonda conoscenza delle normative e l’adozione di processi gestionali ottimizzati, le stazioni appaltanti possono assicurare quella performance costante che il Codice richiede per confermare e valorizzare la propria qualificazione nel tempo.
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5.Stazioni appaltanti non qualificate: obblighi e alternative
Non tutte le stazioni appaltanti possiedono la qualificazione per gestire direttamente la fase esecutiva di ogni tipologia e importo di contratto. Il sistema di qualificazione, infatti, mira proprio a garantire che compiti complessi siano affidati a enti con comprovate capacità.
Cosa accade, dunque, quando una stazione appaltante si trova a dover gestire l’esecuzione di un contratto per il quale non è specificamente qualificata o il cui valore supera il proprio livello di qualificazione per l’esecuzione?
Il Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. 36/2023) traccia un percorso ben definito, imponendo precise responsabilità e offrendo alternative per assicurare comunque la corretta realizzazione dell’intervento.
5.1. La delega a soggetti qualificati
Il principio cardine per le stazioni appaltanti che non possiedono la qualificazione necessaria per la fase esecutiva di un determinato contratto è l’obbligo di ricorrere a soggetti terzi qualificati. L’articolo 62, comma 6, lettera g), del D.Lgs. 36/2023 stabilisce chiaramente che le stazioni appaltanti non qualificate per l’esecuzione ‘ricorrono a una stazione appaltante qualificata, a una centrale di committenza qualificata o a soggetti aggregatori’. In tale evenienza, la norma prevede anche la possibilità per la stazione appaltante non qualificata di nominare un ‘supporto al RUP’ della centrale di committenza o del soggetto qualificato a cui si affida l’esecuzione.
È importante precisare che questo obbligo di delega sorge quando l’impegno richiesto per l’esecuzione supera le soglie per le quali la stazione appaltante può operare autonomamente. L’articolo 62, comma 1, del Codice , infatti, consente a tutte le stazioni appaltanti, anche se non qualificate per livelli superiori, di procedere direttamente all’acquisizione di forniture e servizi di importo inferiore alle soglie previste per gli affidamenti diretti, e all’affidamento ed esecuzione di lavori d’importo pari o inferiore a 500.000 euro. Per importi superiori, e se non si possiede la qualificazione specifica per l’esecuzione, la strada della delega diventa obbligatoria.
Affidarsi a un soggetto esterno qualificato per la gestione della fase esecutiva ha delle implicazioni concrete:
– Perdita di gestione diretta: La stazione appaltante titolare del contratto affida a un altro ente la responsabilità operativa dell’esecuzione, mantenendo un ruolo di vigilanza generale e di coordinamento tramite il proprio RUP (eventualmente supportato).
– Necessità di coordinamento: Si instaura un rapporto di committenza ausiliaria o di delega che richiede meccanismi di comunicazione e coordinamento efficaci tra i due enti.
– Possibili costi o tempistiche aggiuntive: Sebbene il ricorso a centrali di committenza o soggetti aggregatori possa portare efficienze, la delega può talvolta comportare oneri per il servizio reso o una potenziale dilatazione dei tempi decisionali dovuta all’interazione tra più soggetti.
Questa dinamica evidenzia ulteriormente il valore strategico del conseguimento e del mantenimento di un adeguato livello di qualificazione interna, inclusa quella per la fase esecutiva, per preservare la piena autonomia operativa e la capacità di risposta diretta alle esigenze del proprio territorio o ambito di competenza.
5.2. Le conseguenze della gestione senza qualificazione
Come abbiamo visto nel paragrafo precedente, le stazioni appaltanti che non detengono il livello di qualificazione richiesto per l’esecuzione di uno specifico contratto (per valore o tipologia) sono tenute, ai sensi dell’articolo 62, comma 6, lettera g) del D.Lgs. 36/2023 , ad affidare tale fase a un soggetto qualificato.
La domanda che sorge spontanea è: cosa accade se una stazione appaltante, pur priva della necessaria qualificazione per l’esecuzione, decide di procedere comunque direttamente alla gestione di tale fase per un contratto che la richiederebbe? La risposta è netta: tale operato non sarebbe conforme alle disposizioni del Codice dei Contratti Pubblici.
Intraprendere direttamente la fase esecutiva senza possedere la qualificazione richiesta significa agire al di fuori del quadro normativo stabilito dal D.Lgs. 36/2023, che pone la qualificazione come presidio di efficienza, professionalità e qualità dell’azione amministrativa. Sebbene il Codice non espliciti una sanzione di ‘nullità’ dell’esecuzione in sé in questi termini, operare in difformità rispetto a un sistema di requisiti obbligatori espone la stazione appaltante a significativi rischi:
– Invalidità degli atti gestionali: Gli atti compiuti in carenza di qualificazione potrebbero essere viziati.
– Responsabilità dirigenziale ed erariale: I funzionari e dirigenti coinvolti potrebbero essere chiamati a rispondere del mancato rispetto delle norme sulla qualificazione.
– Contestazioni e contenziosi: L’esecuzione non conforme potrebbe essere oggetto di contestazioni da parte degli operatori economici o di organi di controllo.
– Difficoltà nell’accesso a finanziamenti: In alcuni casi, la regolarità della gestione dell’intero ciclo dell’appalto, inclusa l’esecuzione da parte di soggetti qualificati, potrebbe essere una precondizione per l’ottenimento o il mantenimento di finanziamenti specifici.
Ignorare i requisiti di qualificazione per la fase esecutiva, quindi, non è una strada percorribile e mina la regolarità e la validità dell’azione amministrativa, oltre a compromettere la corretta gestione dei fondi pubblici. Il sistema di qualificazione è posto a garanzia della buona riuscita dell’appalto in ogni sua fase, e il suo rispetto è imprescindibile
6. Conclusioni.
Questa guida ha esplorato le complessità e le opportunità del sistema di qualificazione per la fase esecutiva dei contratti pubblici, così come delineato dal D.Lgs. 36/2023. È emerso chiaramente come la qualificazione non sia un mero adempimento burocratico, ma un’attestazione di reale capacità gestionale che impegna le stazioni appaltanti a un livello di professionalità ed efficienza sempre maggiore, soprattutto nella delicata fase di realizzazione dell’opera, del servizio o della fornitura.
Per navigare con successo questo scenario e per puntare a (o mantenere) livelli di qualificazione che consentano di operare con efficacia e autonomia, le stazioni appaltanti devono fondare la propria azione su alcuni pilastri imprescindibili:
1. Organizzazione e processi interni solidi: Disporre di una struttura organizzativa adeguata, con ruoli e responsabilità ben definiti (incluso quello del Direttore dei Lavori/Esecuzione), e procedure interne rodate per il controllo tecnico, contabile e amministrativo, è la base per una gestione efficace.
2. Performance misurabile e costante: Come evidenziato, il sistema valorizza la performance. Il rispetto dei tempi di pagamento (Allegato II.4, art. 8, comma 2, lett. a) ), la corretta comunicazione dei dati all’ANAC (Allegato II.4, art. 8, comma 2, lett. b) ) e l’efficienza nei tempi procedurali (Allegato II.4, art. 11, comma 4-bis ) non sono solo adempimenti, ma indicatori chiave della capacità operativa di una stazione appaltante e condizioni per il mantenimento o l’estensione della propria qualificazione esecutiva.
3. Professionalizzazione e aggiornamento continuo del personale: Il Codice stesso, all’articolo 8, comma 2, lettera c) dell’Allegato II.4 , indica la ‘partecipazione al sistema di formazione e aggiornamento del personale’ come requisito per poter eseguire contratti a livelli superiori. Questo pilastro è, forse, il più determinante. Le competenze tecniche, giuridiche e gestionali del personale sono il vero motore che consente di ridurre i rischi di contenzioso, ottimizzare tempi e risorse, garantire la qualità delle prestazioni e rafforzare la reputazione dell’ente. Una gestione esecutiva competente, supportata da una formazione specialistica e continua, è la migliore garanzia per rispondere efficacemente ai requisiti di qualificazione e per affrontare le sfide quotidiane della fase di esecuzione.
Investire in questi pilastri, e in particolare nella formazione mirata sulla fase esecutiva e sui meccanismi di qualificazione, non è quindi solo una risposta a un obbligo normativo, ma una scelta strategica per ogni stazione appaltante che voglia operare con successo, minimizzare i rischi (inclusi quelli economici e di responsabilità) e contribuire realmente all’efficienza della spesa pubblica e alla realizzazione di interventi di qualità per la collettività.
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Note
[1] L’art. 38 del Codice Appalti del 2016 apparentemente sembrerebbe deporre in senso contrario, prevedendo l’istituzione di un sistema di qualificazione obbligatorio per le Stazioni Appaltanti. Tale sistema, però, non è mai entrato in vigore, limitando la sua portata. L’inerzia del legislatore sul tema (che avrebbe dovuto adottare gli atti applicativi della norma per realizzare il sistema) però lo ha depotenziato (anzi, annullato) così riducendo la qualificazione ad un obiettivo rimesso alla libera iniziativa dei singoli enti. Sul tema si veda anche F. Taormina, La qualificazione delle Stazioni Appaltanti, in giustizia-amministrativa.it, che ricorda (senza però interrogarsi sulle relative cause) che il sistema <<non aveva (ancora) ricevuto attuazione, non essendo mai stato adottato il d.P.C.M. previsto>>.
[2] Relazione al Codice Appalti 2023: <<il rischio di fenomeni corruttivi è prevenuto da un ampio ricorso a digitalizzazione, trasparenza e qualificazione>>. Invero che sistemi fondati sul rilascio di attestazioni siano in grado di costituire barrieri efficaci al fenomeno corruttivo resta del tutto indimostrato, ed è anzi contraddetto dal fatto che il fenomeno ha più volte coinvolto anche strutture particolarmente dotate di competenze e che il Codice ha qualificato di diritto. L’affermazione sembra essere la classica traduzione dell’idea del nostro legislatore che la carta valga quanto il cemento, con i conseguenti riflessi sulle fondamenta su cui si poggia il pesante sistema della contrattualistica pubblica italiana.
[3] Allegato II.4, art. 1, c. 2: <<La qualificazione … attesta la … capacità di gestire direttamente, secondo criteri di qualità, efficienza e professionalizzazione, e nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, tempestività e correttezza, le attività che caratterizzano il processo di acquisizione di un bene, di un servizio o di un lavoro>>.
[4] Si veda, ad esempio, il seguente corso cumulativo: La gestione della fase di esecuzione negli appalti di lavori, servizi e forniture | Maggioli Editore
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