Con la sentenza n. 5692 del 26 marzo 2026, il TAR Lazio, sede di Roma, ha respinto il ricorso proposto da Crimac Costruzioni s.r.l. avverso il provvedimento di esclusione adottato nell’ambito di una procedura finalizzata alla conclusione di un accordo quadro.
La pronuncia si segnala per l’accurata disamina di questioni di particolare rilievo sistematico, attinenti, da un lato, alla disciplina dei requisiti di partecipazione dei raggruppamenti temporanei di imprese, alla luce del combinato disposto dell’art. 68 d.lgs. 36/2023 e dell’art. 30 Allegato II.12 d.lgs. 36/2023, e, dall’altro, ai confini applicativi del c.d. subappalto necessario, di cui all’art. 104 d.lgs. 36/2023, offrendo una ricostruzione ermeneutica organica e coerente delle relative disposizioni nel più ampio contesto del d.lgs. 36/2023.
Il caso di specie
La vicenda contenziosa trae origine dall’impugnazione, da parte della Crimac Costruzioni s.r.l., del provvedimento di esclusione adottato nell’ambito di una procedura aperta, articolata in quattro lotti, finalizzata alla stipulazione di un accordo quadro per l’affidamento di lavori di manutenzione ordinaria e straordinaria su immobili in uso alle amministrazioni dello Stato, nonché su quelli i cui interventi sono gestiti dall’Agenzia del Demanio ai sensi dell’art. 12, comma 5, del d.l. 98/2011, ricadenti nel territorio di competenza della Direzione territoriale Roma Capitale.
In particolare, con il provvedimento di esclusione impugnato, il Seggio di gara ha rilevato come il R.T.I. ricorrente non fosse in possesso dei requisiti speciali di partecipazione prescritti dal Disciplinare con riferimento al Lotto 4, atteso che i singoli operatori raggruppati difettavano delle classifiche richieste nelle rispettive categorie in rapporto alle quote di partecipazione ed esecuzione dichiarate. In tale contesto, è stato specificamente evidenziato che la mandataria Crimac S.r.l. non risultava titolare di un’adeguata classificazione nelle categorie OG2 e OG11, in relazione alla quota di lavori assunta, non potendo a tal fine supplire il dichiarato ricorso al subappalto c.d. necessario o qualificante, ritenuto inidoneo a colmare il deficit di qualificazione in ordine alle lavorazioni oggetto di affidamento.
Nel censurare la motivazione sottesa al provvedimento espulsivo, la Crimac Costruzioni s.r.l. ha articolato tre distinti motivi di ricorso.
In primo luogo, ha dedotto la violazione dell’art. 68 del d.lgs. 36/2023 e dell’art. 30, comma 2, dell’Allegato II.12, prospettando un’insanabile antinomia interna alla lex specialis, la quale, pur ammettendo il possesso cumulativo dei requisiti SOA in capo al raggruppamento nel suo complesso, sembrerebbe al contempo esigere la titolarità integrale degli stessi in capo a ciascun operatore partecipante.
In secondo luogo, ha lamentato la violazione dell’art. 104 del d.lgs. 36/2023, assumendo che l’esclusione, fondata sulla ritenuta inadeguatezza della qualificazione individuale, avrebbe illegittimamente obliterato la possibilità di ricorrere al subappalto necessario, in contrasto con il principio del favor partecipationis e con la libertà di auto-organizzazione dell’impresa.
Da ultimo, è stato dedotto l’eccesso di potere sotto i profili del difetto di motivazione e del travisamento dei fatti, evidenziandosi come il provvedimento gravato difetti di un’adeguata esplicitazione dei criteri valutativi adottati, non chiarendo le ragioni per cui le classificazioni possedute (OG2 II e OG11 II in capo a Crimac S.r.l.; OG11 III in capo a Marfac S.r.l.) siano state ritenute inidonee a coprire le quote di partecipazione dichiarate con riferimento a un lotto di classifica V.
La decisione del TAR
Il Tar ha respinto il ricorso.
Con riguardo al primo motivo di impugnazione, il Collegio ha ancorato la propria statuizione a un’interpretazione rigorosa e sistematicamente orientata del rapporto intercorrente tra i requisiti di qualificazione del raggruppamento e quelli delle singole imprese partecipanti al RTI, valorizzando il principio di necessaria corrispondenza tra la capacità tecnico-organizzativa individuale e la quota di prestazioni assunta in sede di affidamento.
Tale corrispondenza trova esplicito fondamento nel Codice dei contratti pubblici e, segnatamente, nelle disposizioni degli artt. 68, comma 11, del d.lgs. 36/2023, 100, comma 4, del medesimo decreto, nonché dell’art. 30, comma 2, dell’Allegato II.12, delle quali il TAR ha offerto una lettura sistematica e coordinata, funzionale a ricomporre in unità il complessivo assetto della qualificazione nei raggruppamenti temporanei.
In particolare, l’art. 68, comma 11, del Codice consente l’ammissione dei raggruppamenti alla procedura solo ove il complesso degli operatori partecipanti sia in possesso dei requisiti di capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale “ferma restando, tuttavia, la necessità che ciascun esecutore risulti qualificato in relazione alla specifica prestazione assunta, secondo un principio di imputazione diretta della capacità esecutiva”.
L’art. 30, comma 2, dell’Allegato II.12, dal canto suo, disciplina la determinazione delle quote di partecipazione ed esecuzione, le quali devono risultare coerenti con i requisiti effettivamente posseduti da ciascun operatore, ammettendosi modifiche soltanto previa verifica di compatibilità da parte della stazione appaltante. Tale disposizione – come già evidenziato da un orientamento giurisprudenziale condiviso dal Collegio – riproduce, sia pure con formulazione non perfettamente sovrapponibile, la logica sottesa all’art. 92, comma 2, del D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, rispetto al quale l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha chiarito come la norma riconosca alle imprese riunite ampia autonomia nella ripartizione delle quote di esecuzione, sia in via preventiva sia in sede di successiva rimodulazione, purché entro il limite invalicabile segnato dai requisiti di qualificazione effettivamente posseduti da ciascun partecipante (cfr. Tar Bologna, sez. I, 22 aprile 2025, n. 412).
In buona sostanza l’art. 30, comma 2, All. II.12 al d.lgs. 36/2023, se da un lato ribadisce la piena libertà per le imprese aggregate in R.T.I. di stabilire la quota di partecipazione al raggruppamento, dall’altro mantiene fermo il limite della necessaria compatibilità di tale riparto con i requisiti di qualificazione effettivamente posseduti dal singolo operatore economico; parimenti, nel confermare la facoltà di rimodulazione delle quote di esecuzione indicate in sede di offerta, subordina tale evenienza alla previa autorizzazione della stazione appaltante “che ne verifica la compatibilità con i requisiti di qualificazione posseduti dalle imprese interessate”.
Infine, l’art. 100, comma 4, del d.lgs. 36/2023, nel sancire la necessaria qualificazione degli esecutori e nel rinviare al sistema delineato dall’Allegato II.12, conferma la centralità del possesso di attestazioni adeguate quale condizione imprescindibile non solo di partecipazione, ma altresì di esecuzione dell’appalto, rafforzando così l’esigenza di una piena corrispondenza tra requisiti soggettivi e ambito oggettivo delle prestazioni affidate.
Dunque, muovendo da tale ricostruzione normativa, il TAR Lazio ha concluso nel senso della legittimità del provvedimento espulsivo, rilevando come la ricorrente non risultasse, in concreto, in possesso dei requisiti di qualificazione prescritti dalla disciplina di gara, avuto riguardo all’impegno assunto in sede di offerta di eseguire.
Al riguardo è stato chiarito che “l’obbligo di specificazione delle quote di esecuzione del contratto all’interno del R.T.I. è espressione di un principio generale che va assolto a pena di esclusione in sede di formulazione dell’offerta, poiché soddisfa l’esigenza, consustanziale alla funzione dei raggruppamenti, che risulti quale sia il ruolo operativo assegnato a ciascuna delle imprese raggruppate e consorziate, allo scopo di evitare che si avvalgano del raggruppamento non per unire le rispettive disponibilità tecniche e finanziarie, ma per aggirare le norme di ammissione nel bando e consentire la partecipazione di imprese non qualificate (ex multis: Cons. Stato, Sez. V, 12/01/2021, n. 400)” (cfr. Tar Emilia Romagna, sez. II, 20 giugno 2024, n. 437).
Quanto al secondo motivo di ricorso, relativo alla dedotta violazione dell’art. 104 del d.lgs. 36/2023, il TAR Lazio ha ritenuto corretta la scelta della stazione appaltante di non contemplare, nella lex specialis, alcuna disciplina specifica del c.d. subappalto necessario, istituto che, per sua intrinseca natura, postula una puntuale e preventiva individuazione delle categorie di lavorazioni e della relativa distinzione tra prestazioni prevalenti e scorporabili. In tale prospettiva, il Collegio – richiamando la nozione di subappalto necessario quale “modulo organizzativo che consente a un’impresa qualificata esclusivamente per la categoria prevalente di partecipare alla gara, pur essendo priva dei requisiti richiesti per le categorie scorporabili, mediante un utilizzo anticipato del subappalto a fini qualificatori (cfr. da ultimo, Cons. Stato, Sez. V, 11 dicembre 2025, n. 9770)” – ha chiarito come l’impossibilità, nella fattispecie, di predeterminare ex ante le categorie prevalenti e scorporabili delle lavorazioni oggetto dell’accordo quadro, con conseguente incertezza in ordine alla stessa qualificazione della categoria OG11, abbia legittimato la scelta della stazione appaltante di escludere l’operatività del subappalto qualificatorio, non potendo quest’ultimo essere impiegato nella fase genetica della procedura quale strumento surrogatorio dei requisiti di partecipazione. Ed invero, il subappalto necessario, pur rispondendo all’esigenza di bilanciamento tra apertura concorrenziale e affidabilità dell’operatore economico, “postula la distinzione, in sede di bando di gara, tra lavorazioni prevalenti e scorporabili, atteso che “le esigenze di affidabilità dell’affidatario dei lavori e di massima partecipazione alla gara sono contemperate assicurando che le qualificazioni relative alle lavorazioni prevalenti siano in possesso dall’offerente e verificate dalla stazione appaltante in sede di gara. Sicché, se è ammissibile il subappalto necessario con riferimento alle categorie scorporabili, esso presuppone, proprio al fine di assicurare l’affidabilità professionale dell’operatore economico, che quest’ultimo sia abilitato per i lavori di categoria prevalente. In tale prospettiva è chiamato subappalto qualificatorio o necessario quello che serve a colmare il deficit di qualificazione del concorrente a eseguire le lavorazioni scorporabili, non le prestazioni lavorative prevalenti” (cfr. ibidem; in termini, Ad. plen. 2 novembre 2015 n. 9)”.
Da qui il rigetto anche del secondo motivo di ricorso.
Brevi considerazioni
La sentenza in commento offre interessanti spunti di riflessione su due tematiche di rilevante impatto sistematico nell’ambito della disciplina dei contratti pubblici: da un lato, il corretto inquadramento dei requisiti di partecipazione dei raggruppamenti temporanei di imprese e del relativo regime di imputazione tra qualificazione individuale e quota di esecuzione; dall’altro, i limiti applicativi dell’istituto del subappalto necessario.
È principio oramai consolidato che, pur a fronte della libertà riconosciuta alle imprese riunite in RTI di determinare, sia in sede preventiva sia in fase di eventuale rimodulazione, la quota di esecuzione delle lavorazioni oggetto di gara, tale autonomia organizzativa non possa spingersi sino a elidere il limite della necessaria corrispondenza tra le prestazioni assunte e i requisiti di qualificazione effettivamente posseduti, i quali devono risultare coerenti e proporzionati rispetto alla quota di esecuzione attribuita a ciascun operatore economico.
Tale impostazione, da tempo fatta propria dalla giurisprudenza amministrativa con specifico riferimento agli appalti di lavori – e non automaticamente estensibile agli appalti di servizi e forniture (cfr. Consiglio di Stato, Ad. Plen. n. 27/2014 e CGUE, 28 aprile 2022, C-642/2020) – si fonda sull’esigenza di garantire una corrispondenza sostanziale tra capacità tecnico-organizzativa e porzione di prestazioni affidate, in funzione di tutela dell’interesse pubblico alla corretta esecuzione delle commesse.
Ne discende che la logica del “cumulo dei requisiti” all’interno di un raggruppamento non può essere intesa quale strumento di attenuazione o, a fortiori, di elusione del regime di qualificazione, dovendo piuttosto essere ricondotta a un modello unitario nel quale ciascuna impresa componente il raggruppamento risulti effettivamente idonea rispetto alla quota di prestazioni che si impegna ad eseguire.
Del resto, ove si ammettesse la possibilità per un RTI di partecipare alla gara, e financo di aggiudicarsela, pur in presenza del difetto di qualificazione delle singole imprese chiamate a svolgere le lavorazioni oggetto dell’appalto, ne deriverebbe non soltanto la compromissione del principio del risultato, sotto il profilo della effettività delle prestazioni, ma altresì la lesione del principio di par condicio tra operatori economici. Ed invero, pur nella fisiologica diversità strutturale che connota il RTI rispetto all’operatore singolo, resta fermo che l’esecuzione materiale delle prestazioni è comunque rimessa alle singole imprese riunite, nei limiti delle rispettive quote di partecipazione ed esecuzione; sicché, se all’operatore singolo è imposto il possesso della qualificazione in relazione all’intera prestazione oggetto di affidamento, identica esigenza di coerenza sistematica e di tutela dell’interesse pubblico alla selezione di operatori affidabili impone che anche la singola impresa del RTI sia munita di adeguata qualificazione, quantomeno con riferimento alla quota di lavori assunta, non potendo altrimenti ammettersi una irragionevole attenuazione dei requisiti di affidabilità in capo ai soggetti concretamente deputati all’esecuzione dell’appalto.
Nel solco della medesima esigenza di affidabilità dell’operatore economico si collocano altresì le statuizioni rese in materia di subappalto necessario. Invero, anche tale istituto risulta funzionalmente preordinato a garantire un punto di equilibrio tra apertura del mercato e selezione di soggetti effettivamente idonei all’esecuzione della prestazione, consentendo l’integrazione delle carenze qualificatorie nei soli limiti in cui ciò non incida sui requisiti relativi alla categoria prevalente e, soprattutto, non alteri il presidio di affidabilità che deve connotare l’affidatario sin dalla fase di gara.
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