Corte dei conti, Sez. Giurisd. per la Regione Umbria, sentenza 14 ottobre 2021, n. 85
Per giurisprudenza consolidata, la responsabilità amministrativa per danno patrimoniale ad ente pubblico postula una relazione funzionale che non implica necessariamente un rapporto di impiego in senso proprio, essendo sufficiente la compartecipazione del soggetto all’attività dell’amministrazione pubblica; in altri termini, per radicare la giurisdizione contabile occorre la sussistenza di un rapporto di servizio, intendendosi per tale una relazione funzionale caratterizzata dall’inserimento del soggetto nell’apparato organico e nell’attività dell’ente, suscettibile di rendere il primo compartecipe dell’operato del secondo (ex multis: Sez. II, 18 novembre 2020 n. 273; Cass., SS.UU., 12 aprile 2012 n. 5756).
Anche in materia di responsabilità amministrativa, trova applicazione la regola generale, contenuta nell’art. 2935 c.c., secondo cui la prescrizione inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.
Al riguardo, la giurisprudenza della Corte dei conti (cfr.: Sez. II, 3 febbraio 2020 n. 20; Sez. III, 26 settembre 2019 n. 203; 7 ottobre 2019 n. 207) ha da tempo condiviso i principi affermati dalla Corte di cassazione, i quali hanno individuato nella percepibilità e nella conoscibilità obiettiva del danno da parte del danneggiato il dies a quo della prescrizione ed ha fatto riferimento al momento della conoscenza effettiva del danno con riguardo ai casi in cui cause giuridiche ne abbiano impedito la conoscibilità obiettiva. Per poter esercitare il diritto al risarcimento del danno, infatti, è indispensabile che il titolare sia adeguatamente informato non solo dell’esistenza del danno, ma anche della sua ingiustizia, non potendo altrimenti riscontrarsi nel suo comportamento l’inerzia che è alla base della prescrizione (cfr. Cass., Sez. III, 6 dicembre 2011 n. 26188).
In coerenza con l’esigenza di richiedere l’effettiva conoscibilità del fatto dannoso ai fini della decorrenza del termine di prescrizione, si pone il corposo filone giurisprudenziale secondo cui l’azione contabile può essere iniziata allorché il fatto assume una sua concreta qualificazione giuridica, atta ad identificarlo come presupposto di una fattispecie dannosa (cfr., ex multis: Sez. II, 7 maggio 2018 n. 285; 14 giugno 2013 n. 416, Sez. II, 4 novembre 2020 n. 252; cui adde: Sez. I, 31 luglio 2015 n. 498).
Sentenza n. 85/2021
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE DEI CONTI
SEZIONE GIURISDIZIONALE REGIONALE PER L’UMBRIA
composta dai seguenti magistrati:
Piero Carlo FLOREANI
Presidente
Rosalba DI GIULIO
Consigliere
Marco SCOGNAMIGLIO
Referendario relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 13122 del Ruolo Generale, promosso dalla Procura regionale presso questa Sezione giurisdizionale regionale per l’Umbria nei confronti di [OMISSIS], [OMISSIS], [OMISSIS], [OMISSIS]e [OMISSIS].
Visto l’atto introduttivo del giudizio.
Visti tutti gli altri atti e documenti del fascicolo processuale.
Uditi alla pubblica udienza del 14 luglio 2021, con l’assistenza del Segretario dott.ssa Elena Errico: il relatore, nella persona del dott. Marco Scognamiglio; il P.M. nella persona del Sostituto Procuratore Generale Enrico Amante; l’avv. [OMISSIS] per [OMISSIS]; l’avv. [OMISSIS] per [OMISSIS]; l’avv. [OMISSIS] per [OMISSIS]; l’avv. [OMISSIS] per [OMISSIS].
Ritenuto in
FATTO
1. Con atto di citazione depositato in data 15 dicembre 2020 e ritualmente notificato, la Procura regionale presso questa Sezione giurisdizionale regionale ha convenuto in giudizio [OMISSIS], [OMISSIS], [OMISSIS], [OMISSIS] e [OMISSIS] per sentirli condannare a risarcire i danni prodotti, quantificati in complessivi € 435.504,30, in favore del Comune di [OMISSIS], oltre a rivalutazione secondo gli indici ISTAT, interessi legali dal deposito della sentenza sino all’effettivo soddisfo ed alle spese di giudizio.
2. La Procura attrice rappresenta in fatto, a fondamento della propria domanda, gli esiti della verifica fiscale svolta nei confronti della ASD [ALFA] dal Nucleo di Polizia tributaria (ora Nucleo di Polizia economico-finanziaria, di seguito anche Nucleo P.E.F.) della Guardia di Finanza di [OMISSIS].
2.1. Con l’informativa prot. n. 18829 del 12 marzo 2015, il Nucleo P.E.F. ha segnalato ipotesi di responsabilità attribuibili a funzionari e dirigenti del Comune di [OMISSIS] per non avere vigilato sul mancato introito delle tariffe previste per l’utilizzo dei campi sportivi nelle annualità dal 2010 al 2014, nonché a carico dei rappresentanti della Associazione polisportiva dilettantistica [ALFA] (di seguito anche ASD [ALFA], ASD o Polisportiva) per avere operato una gestione privatistica delle strutture in concessione nello stesso periodo.
2.2. Con relazione del 17 aprile 2020, il Nucleo P.E.F. ha rimesso le proprie conclusioni investigative da cui è emerso, per quanto qui rileva, che la ASD [ALFA] aveva introitato per l’utilizzo dei campi sportivi da parte di terzi la somma di € 183.433,00, mai recuperata da parte del Comune o refusa dalla stessa ASD [ALFA].
Più in dettaglio, detti proventi derivavano:
– per € 139.200,00 da contributi versati dalla ASD Giovanili [ALFA], comprovati da movimentazioni bancarie;
– per € 41.073,00 da noleggio di campi a terzi, comprovati da ricevute generiche e da files riepilogativi estratti dalla memoria rigida del computer in uso presso la Polisportiva;
– per € 3.160,00 da altre ricevute che indicano come natura del servizio reso “tassa gara” o “tassa torneo”.
2.3. I fatti esposti mostrano, secondo la Procura attrice, che la ASD [ALFA], nelle annualità 2010-2014, ha svolto funzioni espressamente demandate alla Circoscrizione Nord del Comune di [OMISSIS], incassando indebitamente, in luogo della stessa, somme di denaro per l’affitto dei campi da calcio in concessione. I rapporti tra la ASD [ALFA] ed il Comune di [OMISSIS], infatti, sono stati regolati da una serie di convenzioni succedutesi nel tempo, rispettivamente stipulate alle date del 7 marzo 2000, 22 ottobre 2003, 9 giugno 2011 e, da ultimo, 9 settembre 2014, in seguito alla soppressione delle circoscrizioni, avvenuta il 9 giugno 2014. La predetta ASD, in ossequio alle convenzioni vigenti antecedentemente al 9 settembre 2014, non avrebbe dovuto riscuotere alcuna somma, ma doveva limitarsi ad invitare i locatari a rivolgersi alla Circoscrizione per il relativo pagamento.
3. La Procura erariale pone i fatti rappresentati a fondamento della pretesa risarcitoria del danno erariale così prodotto, ritenendo comprovata l’assoluta inerzia dei pubblici funzionari comunali, i quali hanno omesso qualsivoglia forma di controllo e di vigilanza sulla corretta gestione degli impianti sportivi, nonostante specifiche previsioni contemplate nelle convenzioni stipulate tra le parti. Gli illeciti erariali sarebbero pertanto ascrivibili a titolo di colpa gravissima o grave in ragione dell’omissione reiterata, costante e pluriennale, sino al 2014, di ogni controllo sull’adempimento agli obblighi contrattuali assunti.
4. Gli odierni convenuti sono stati destinatari di invito a dedurre per rispondere dell’addebito a titolo di responsabilità parziaria (pro quota) del danno pubblico arrecato al Comune di [OMISSIS], inizialmente quantificato dalla Procura in € 466.373,80, importo ottenuto sommando la differenza tra l’importo percepito e trattenuto dalla ASD e le utenze pagate dal Comune (€ 88.674,76), il mancato incameramento della polizza fideiussoria (€ 23.000) ed il mancato incameramento della penale, pari quest’ultima al doppio della tariffa oltre al pagamento della tariffa raddoppiata (€ 354.699,04). In relazione alle deduzioni prodotte, al Nucleo di polizia economico-finanziaria è stato demandato, ai sensi dell’art. 67 c.g.c., di acquisire agli atti la documentazione richiamata dai deducenti e, in particolare, i regolamenti e le deliberazioni di Giunta inerenti all’organizzazione del Comune e delle Circoscrizioni in cui esso si articolava all’epoca dei fatti. All’esito di tali ulteriori accertamenti, la Procura ha portato in detrazione, dalla complessiva somma del presunto danno, la somma di € 7.869,52, ritenuta attribuibile al dirigente pro tempore, non convenuto nel presente giudizio, e la somma di € 23.000 relativa al mancato incameramento della polizza fideiussoria, concludendo, in sintesi, per la seguente ripartizione:
– un terzo del danno (€ 147.791,27) a carico di [OMISSIS], nella sua qualità di Presidente della 2° Circoscrizione Nord dal giorno 11 agosto 2009 sino al 9 giugno 2014;
– un terzo del danno (€ 147.791,27) a carico di [OMISSIS], nella sua qualità di Segretario del Consiglio della Circoscrizione Nord dall’anno 2010 sino al mese di giugno;
– un terzo del danno da ripartirsi tra i dirigenti del settore competente in relazione alla durata dell’incarico di ciascuno nel periodo considerato: € 21.014,21 quanto a [OMISSIS], € 65.636,97 quanto ad [OMISSIS]e € 53.270,58 quanto a [OMISSIS].
5. [OMISSIS]si è regolarmente costituita ed ha chiesto:
– in via pregiudiziale, di accertare il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in favore della giurisdizione ordinaria, adducendo a tal proposito due distinti ordini di ragioni, ritenute ognuna di esse sufficiente ad escludere la giurisdizione contabile: la natura privatistica del rapporto tra il Comune e la ASD e l’insindacabilità delle scelte discrezionali dell’Amministrazione;
– sempre in via pregiudiziale, accertata la bilateralità del rapporto tra il Comune e la ASD, la declaratoria di carenza di legittimazione passiva e/o il difetto del nesso di causalità con riguardo alla posizione della convenuta;
– in via preliminare, di dichiarare la prescrizione della pretesa erariale;
– nel merito, di accertare la mancanza degli elementi costitutivi della responsabilità amministrativa;
– in via di estremo subordine, di rideterminare l’entità del risarcimento.
6. [OMISSIS] si è regolarmente costituita ed ha sollevato eccezioni sostanzialmente identiche a quelle dedotte dalla [OMISSIS].
7. [OMISSIS] si è regolarmente costituito ed ha chiesto di accertare la mancanza di responsabilità, in quanto soggetto non tenuto a vigilare sulla gestione della Circoscrizione, mai destinatario di segnalazioni; in via subordinata ha eccepito l’intervenuta prescrizione della pretesa erariale.
8. [OMISSIS], regolarmente costituito, ha chiesto: in via preliminare la declaratoria di intervenuta prescrizione della pretesa erariale; in via principale di accertare la mancanza di responsabilità, in quanto la direzione, a lui assegnata a far data dal 20 giugno 2012, non aveva competenza in materia di sport.
9. [OMISSIS] non si è costituito nel presente giudizio.
All’udienza, le parti hanno insistito per l’accoglimento delle conclusioni già rassegnate.
Considerato in
DIRITTO
1. Il convenuto [OMISSIS] va dichiarato contumace ai sensi dell’art. 93 del codice di giustizia contabile.
2. Non può essere accolta la richiesta, formulata dalle difese della [OMISSIS] e della Giuliani in via pregiudiziale, di declaratoria di difetto di giurisdizione.
2.1. In relazione al primo profilo addotto a sostegno dell’eccezione difensiva, concernente la natura privatistica del rapporto tra il Comune ed il concessionario degli impianti sportivi, ne appare evidente l’inconferenza, stante il rilievo che il petitum attiene invece al danno pubblico derivante dalla omissione, da parte dei convenuti, dell’attività di controllo e di vigilanza ad essi demandata in relazione agli incarichi ricoperti all’epoca dei fatti.
2.2. Con riferimento al secondo profilo, relativo all’insindacabilità delle scelte discrezionali, va chiarito che la discrezionalità amministrativa può essere a tutto concedere riferita alla scelta di affidamento degli impianti, ma, una volta stipulata la convenzione, ogni deviazione o scostamento dalle clausole ivi previste deve trovare riscontro in un’adeguata motivazione. Nella fattispecie, risulta invece l’emersione di un’attività sostanzialmente omissiva, posto che i convenuti non hanno disposto l’attivazione dei controlli previsti e l’applicazione delle clausole convenzionali favorevoli per il Comune.
Va pertanto affermata la giurisdizione di questa Corte dei conti.
3. Non può essere accolta la richiesta preordinata all’accertamento del difetto di legittimazione passiva in capo alle convenute [OMISSIS] e Giuliani, le quali, ad avviso delle difese, sarebbero entrambe non qualificabili quali soggetti ‘intranei’ comunali, nelle loro rispettive qualità di Presidente e Segretario della circoscrizione comunale entro cui ricadevano gli impianti sportivi dalla cui gestione deriverebbe il danno.
3.1. Al riguardo va rammentato che, per giurisprudenza consolidata, la responsabilità amministrativa per danno patrimoniale ad ente pubblico postula una relazione funzionale che non implica necessariamente un rapporto di impiego in senso proprio, essendo sufficiente la compartecipazione del soggetto all’attività dell’amministrazione pubblica; in altri termini, per radicare la giurisdizione contabile occorre la sussistenza di un rapporto di servizio, intendendosi per tale una relazione funzionale caratterizzata dall’inserimento del soggetto nell’apparato organico e nell’attività dell’ente, suscettibile di rendere il primo compartecipe dell’operato del secondo (ex multis: Sez. II, 18 novembre 2020 n. 273; Cass., SS.UU., 12 aprile 2012 n. 5756).
3.2. Il Presidente ed il Segretario della Circoscrizione, ognuno nell’ambito delle rispettive competenze, erano entrambi destinatari, in base all’ordinamento comunale vigente all’epoca dei fatti, di funzioni implicanti l’inserimento nell’apparato funzionale della Pubblica amministrazione, competenti nell’ambito territoriale entro cui insistevano gli impianti; vanno pertanto considerati soggetti potenzialmente destinatari di condanna al risarcimento del danno in favore della Pubblica amministrazione per fatti correlati al mancato esercizio di pretese patrimoniali dell’Amministrazione stessa derivanti dalla gestione del complesso affidato in concessione.
4. L’eccezione di prescrizione della pretesa erariale è infondata.
4.1. Va preliminarmente tenuto presente che, anche in materia di responsabilità amministrativa, trova applicazione la regola generale, contenuta nell’art. 2935 c.c., secondo cui la prescrizione inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.
4.2. Al riguardo, la giurisprudenza della Corte dei conti (cfr.: Sez. II, 3 febbraio 2020 n. 20; Sez. III, 26 settembre 2019 n. 203; 7 ottobre 2019 n. 207) ha da tempo condiviso i principi affermati dalla Corte di cassazione, i quali hanno individuato nella percepibilità e nella conoscibilità obiettiva del danno da parte del danneggiato il dies a quo della prescrizione ed ha fatto riferimento al momento della conoscenza effettiva del danno con riguardo ai casi in cui cause giuridiche ne abbiano impedito la conoscibilità obiettiva. Per poter esercitare il diritto al risarcimento del danno, infatti, è indispensabile che il titolare sia adeguatamente informato non solo dell’esistenza del danno, ma anche della sua ingiustizia, non potendo altrimenti riscontrarsi nel suo comportamento l’inerzia che è alla base della prescrizione (cfr. Cass., Sez. III, 6 dicembre 2011 n. 26188).
4.3. In coerenza con l’esigenza di richiedere l’effettiva conoscibilità del fatto dannoso ai fini della decorrenza del termine di prescrizione, si pone il corposo filone giurisprudenziale secondo cui l’azione contabile può essere iniziata allorché il fatto assume una sua concreta qualificazione giuridica, atta ad identificarlo come presupposto di una fattispecie dannosa (cfr., ex multis: Sez. II, 7 maggio 2018 n. 285; 14 giugno 2013 n. 416, Sez. II, 4 novembre 2020 n. 252; cui adde: Sez. I, 31 luglio 2015 n. 498).
4.4. Nel caso in esame, la conoscibilità obiettiva dell’evento dannoso per l’Amministrazione va fatta risalire alla relazione con cui il Nucleo P.E.F. ha trasmesso le proprie conclusioni investigative, momento nel quale l’antigiuridicità della condotta omissiva si è disvelata, potendo così essere identificata quale condizione costitutiva di una fattispecie di illecito amministrativo. Come riportato in narrativa, il Nucleo P.E.F. ha rimesso il 17 aprile 2020 le conclusioni investigative da cui sono emersi i fatti qui rilevanti, vale a dire che la ASD [ALFA] aveva introitato, per l’utilizzo dei campi sportivi da parte di terzi, la somma di € 188,433,00, mai recuperata da parte del Comune o refusa dalla stessa ASD [ALFA]. Poiché la decorrenza del dies a quo della prescrizione va ancorata a tale data, l’invito a fornire deduzioni, ritualmente notificato in data 8 giugno 2020 a [OMISSIS], in data 5 giugno 2020 a [OMISSIS], in data 18 giugno 2020 ad [OMISSIS], in data 9 giugno 2020 a [OMISSIS]ed in data 8 giugno 2020 a [OMISSIS], è intervenuto quando la prescrizione quinquennale non era ancora maturata con riguardo a ciascuno degli odierni convenuti.
5. Nel merito, il giudizio è preordinato all’accertamento della fondatezza della pretesa azionata dal Pubblico ministero concernente un’ipotesi di danno erariale derivante da omissione, da parte dei convenuti, dell’attività di controllo e di vigilanza sulla corretta gestione di impianti sportivi da parte del concessionario, il quale introitava le tariffe d’uso che, da convenzioni adottate tra le parti, sarebbero spettate al Comune.
6. Ritiene il Collegio che le perdite subite dal soggetto pubblico vadano quantificate in € 177.349,52.
6.1. Va, preliminarmente, disatteso l’argomento addotto nelle memorie di costituzione di [OMISSIS] e Giuliani, quantunque non tradotto espressamente in apposita eccezione di parte, secondo cui l’ulteriore istruttoria svolta dalla Procura, disposta a seguito delle deduzioni fornite dai destinatari dell’invito, si porrebbe in contrasto con il principio del contraddittorio, stante l’impossibilità per gli interessati di controdedurre ulteriormente. La doglianza è priva di pregio in quanto, a prescindere da ogni altra considerazione, l’ulteriore attività istruttoria espletata dalla Procura ai sensi dell’art. 67 c.g.c. ha avuto l’esito di consentire la decurtazione di una quota del danno inizialmente contestato nell’invito a dedurre. Nei confronti dei convenuti, quindi, l’approfondimento istruttorio si è risolto in senso favorevole, non ravvisandosi, pertanto, alcuna violazione delle garanzie procedimentali previste dalla legge.
6.2. Il primo punto da evidenziare riguarda la circostanza che le due convenzioni stipulate all’epoca dei fatti, l’una succedutasi all’altra, entrambe prevedevano che le tariffe d’uso dovessero essere riversate al Comune, il quale ne avrebbe poi operato la restituzione al concessionario a titolo di rimborso spese.
6.3. Nel relativo computo devono essere incluse anche le tariffe a carico dell’ASD Giovanili [ALFA] che, seppur socia dell’ASD [ALFA], non può essere ritenuta parte integrante di un’unica compagine societaria e, quindi, assimilata al concessionario degli impianti. L’ASD Giovanili [ALFA], infatti, risulta contraddistinta da un’autonoma partita I.V.A. e, laddove fosse considerata parte di un’unica compagine societaria con l’ASD [ALFA] (il che non escluderebbe la corresponsione di affitti nei confronti del socio o dei soci) si delineerebbe uno schema connotato dalla presenza di un investitore o di un gruppo di investitori con conseguente controllo, coordinamento ed indirizzo di gestione, con il conseguenziale superamento del tradizionale modello associativo di tipo dilettantistico; circostanza che, nel caso in esame, non appare verosimile. Le convenzioni stipulate, inoltre, non prevedevano in alcun modo l’utilizzo gratuito degli impianti sportivi da parte di eventuali soci del concessionario. L’ASD Giovanili [ALFA], che peraltro non compare mai quale soggetto collegato al concessionario nell’ambito degli accordi contrattuali sottoscritti (che, al più, avrebbero dovuto prevedere tale tipo di gratuità, essendo gli impianti affidati in concessione), aveva poi usufruito in passato di autonomi contributi economici comunali a sostegno del settore giovanile, nell’ottica di criteri di condivisione ed autoconsumo che caratterizzano normalmente la gestione delle ASD, circostanza che non comporta l’esclusione a priori della corresponsione di tariffe da parte dei soci per l’utilizzo dei beni.
6.4. A fronte del mancato introito delle tariffe, il Comune avrebbe potuto far valere la clausola negoziale che prevedeva il pagamento di una somma pari a quattro volte la tariffa stessa. Una penale così congegnata aveva, evidentemente, non solo una funzione di garanzia patrimoniale per l’Amministrazione concedente gli impianti, ma, altresì, natura latamente sanzionatoria per il concessionario inadempiente, al quale le convenzioni in esame attribuivano il compito di assicurare che il pagamento venisse effettuato presso la sede della Circoscrizione comunale.
6.5. Ritiene il collegio che l’importo della penale non escussa vada determinato, come da prospettazione della Procura attrice, al netto delle somme da restituirsi al concessionario a titolo di rimborso spese, pari queste ultime ad € 94.758,24; diversamente, la clausola avrebbe potuto avere l’effetto di determinare un provento a favore dell’Amministrazione anche in caso di tariffe non in grado di coprire i costi di gestione, in evidente distonia con l’interesse pubblico sotteso alla messa a disposizione degli impianti a favore della collettività, a mezzo del concessionario. Al concessionario spettava, dunque, il ristoro delle spese effettivamente sostenute per la gestione degli impianti sportivi. La differenza tra le tariffe d’uso indebitamente trattenute dal concessionario ed i costi da questo sostenuti rappresenta pertanto la mancata entrata da parte del Comune, pari ad € 88.674,76, come correttamente quantificato dalla Procura.
6.6. Il danno pubblico derivante dalla mancata applicazione della penale assorbe il mancato introito per il Comune, come si evince dal tenore della clausola contrattuale in esame, la quale dispone che il mancato pagamento dell’importo tariffario comporterà per il concessionario una penale pari al doppio della tariffa oltre al pagamento della tariffa, pure essa raddoppiata, da parte della società o associazione sportiva utente (art. 12 di entrambe le convenzioni), dovendo pertanto ritenersi inclusa la tariffa non versata nell’ammontare così determinato.
6.7. Va aggiunto che la richiesta di pagamento della penale così determinata, pari quindi a quattro volte la differenza tra le tariffe trattenute dal concessionario e le spese sostenute, non avrebbe avuto l’esito verosimile di effettiva riscossione dell’intero importo da parte dell’amministrazione pubblica, sia perché essa avrebbe dovuto essere disponibile nel patrimonio del concessionario e della società o associazione sportiva utente, sia per la possibilità di una sua rideterminazione in via equitativa.
6.8. Considera pertanto il collegio che la perdita patita dal Comune vada quantificata in via equitativa in misura pari ad una percentuale di plausibile realizzo della pretesa patrimoniale, la quale può essere stimata in un importo pari al cinquanta per cento del totale, sempre al netto dei costi di gestione.
6.9. Come correttamente ritenuto dalla Procura regionale, non va inclusa nell’ammontare complessivo della perdita la parte derivante dalla mancata escussione della polizza fideiussoria. Il relativo incameramento della polizza fornita a garanzia era, infatti, previsto a seguito di grave violazione degli obblighi contrattuali, commisurati al verificarsi di irregolarità e negligenze del servizio svolto in concessione presso gli impianti sportivi. Tuttavia, limitatamente a tale profilo, non è ravvisabile un corredo probatorio idoneo a sostenere l’esistenza di responsabilità erariale
6.10. In definitiva, il danno pubblico derivante dal mancato azionamento delle pretese spettanti al Comune va quantificato nella misura di € 177.349,52, pari al cinquanta per cento della somma ottenuta moltiplicando per quattro il differenziale tra tariffe d’uso e costi di gestione [0,5 x 4 x (€ 183.433,00 – € 94.758,24)].
7. L’illecito erariale va imputato ad ognuno dei convenuti a titolo di colpa grave.
7.1. Va premesso come sia incontroverso il principio in base al quale anche le condotte omissive, al pari di quelle commissive, possono essere poste a fondamento di ipotesi di responsabilità. Tra le numerose casistiche passate al vaglio della giurisprudenza, non mancano quelle relative all’omesso azionamento di pretese creditorie o restitutorie da parte dei soggetti a ciò tenuti in ragione del loro rapporto di servizio con la Pubblica amministrazione (per un precedente relativo al mancato incameramento di penali, cfr. Sez. I, 15 aprile 2019 n. 77).
7.2. Nella fattispecie, ai fini dell’accertamento delle responsabilità individuali, va tenuto conto, da un lato, degli strumenti messi a disposizione dalla convenzione stipulata dalle parti, dall’altro, dell’organizzazione vigente all’epoca dei fatti.
7.3. Quanto al primo aspetto, va evidenziata la disposizione contenuta nell’art. 10 di entrambe le convenzioni allora vigenti, in base alla quale: L’Amministrazione comunale, a mezzo di propri funzionari ed amministratori, ha il diritto di accedere in qualsiasi momento all’interno del campo sportivo e nei vari locali adibiti a spogliatoi servizi e magazzini allo scopo di accertare la loro perfetta manutenzione conservazione e in generale l’osservanza dei patti contrattuali. I soggetti chiamati a vigilare sull’osservanza dei patti contrattuali disponevano pertanto di tutti gli strumenti per verificare l’eventuale violazione degli stessi, il che avrebbe consentito il tempestivo azionamento delle conseguenziali pretese dell’Amministrazione.
7.4. Quanto all’aspetto organizzativo, come riportato in narrativa, il Comune di [OMISSIS] era suddiviso fino al 2014 in circoscrizioni. Al decentramento circoscrizionale è dedicato il Titolo IV dello Statuto del Comune, che individua nelle Circoscrizioni di decentramento organismi di partecipazione di consultazione e di gestione dei servizi di base. Quanto alle funzioni delle Circoscrizioni, esse risultavano quelle attribuite dalla legge, dallo Statuto e dal regolamento previsto dall’articolo 37 comma 3, lett. m) dello Statuto stesso. In base all’art. 8 del regolamento delle Circoscrizioni, emanato ai sensi della citata norma statutaria, ad ogni Circoscrizione spettava il compito di coadiuvare l’Amministrazione comunale nell’attività di vigilanza e controllo sui servizi e sulle attività comunali di interesse circoscrizionale.
7.4.1. In base all’art. 21 del regolamento delle Circoscrizioni, al Presidente spettavano, per quanto qui rileva, i seguenti compiti: attuare i programmi deliberati dal Consiglio, riferire al Sindaco sulle attività e sul funzionamento della Circoscrizione, impartire direttive al Segretario, sovrintendere al buon funzionamento degli uffici e dei servizi della Circoscrizione, segnalando al dirigente competente eventuali anomalie, disfunzioni o disservizi.
Come si evince da tali disposizioni, il Presidente era destinatario di precisi obblighi di vigilanza che, in relazione alla fattispecie all’odierno esame, avrebbero dovuto concretizzarsi nella segnalazione al dirigente dell’area circa la gestione operata dalla Polisportiva, la quale incassava indebitamente, in luogo della Circoscrizione stessa, somme di denaro per l’affitto dei campi da calcio in concessione. L’aver omesso tale attività di vigilanza, inerente al compito di sovrintendenza dei servizi di interesse circoscrizionale, integra una condotta colposa a cui è causalmente collegato l’illecito contabile derivante dal mancato azionamento delle pretese creditorie da parte dell’Amministrazione.
7.4.2. Quanto al ruolo del Segretario della circoscrizione, in base all’articolo 40 del citato regolamento egli era, tra l’altro, competente a curare gli adempimenti necessari all’espletamento delle attività della circoscrizione ed alla predisposizione e verifica degli atti relativi ai rapporti con le associazioni che gestivano attività e strutture di competenza circoscrizionale. I compiti amministrativi assegnati a tale figura comprendevano, dunque, anche le competenze inerenti alla gestione del rapporto con la Polisportiva. L’aver omesso ogni attività di verifica al riguardo integra anche in tal caso una condotta colposa a cui è causalmente collegato l’illecito contabile.
7.4.3 In relazione alla posizione dei dirigenti, va preliminarmente evidenziato che l’attività complessiva delle circoscrizioni ed i rapporti tra queste e la struttura organizzativa del Comune erano assicurate, in base alla disposizione di cui all’articolo 38 del citato regolamento, dalla direzione competente in materia di decentramento circoscrizionale.
7.4.3.1. In virtù del decreto del Sindaco prot. n. 217953 del 2 dicembre 2009, il settore decentramento del Comune di [OMISSIS], di cui era dirigente all’epoca dei fatti [OMISSIS], era titolare di specifica competenza dal 2 dicembre 2009 sino al 1° settembre 2010 nei rapporti con la ASD [ALFA] per l’utilizzo degli impianti sportivi.
7.4.3.2. Con delibera di Giunta comunale n. 391 del 3 settembre 2010 era stato approvato il modello organizzativo dell’ente, ove erano indicate le funzioni e competenze di ogni singola direzione; in particolare, tra le funzioni del settore Decentramento (competente sulle Circoscrizioni) diretto dal 2 settembre 2010 da [OMISSIS], figuravano espressamente la gestione rapporti con associazioni per l’uso di impianti sportivi ed il controllo delle convenzioni con terzi.
7.4.3.2.1. Con successiva delibera di Giunta comunale n. 165 del 28 giugno 2011 sono state modificate le competenze delle direzioni Decentramento-Sport e Sviluppo economico, essendosi venute a formare due nuove direzioni: Decentramento e Sviluppo economico. Alla direzione Decentramento, che manteneva la competenza sugli impianti di competenza circoscrizionale, sono state attribuite le funzioni di supporto agli organi di indirizzo circoscrizionale, coordinamento delle attività e funzioni circoscrizionali ed attuazione programmi circoscrizionali in materia, tra l’altro, di attività e servizi culturali, sportivi e del tempo libero.
7.4.3.3. Con delibera di Giunta comunale n. 230 del 2 giugno 2012 è stato ancora modificato il precedente modello organizzativo dell’ente, sicché la direzione Sviluppo economico è divenuta direzione Sviluppo economico e aziende, conservando le funzioni dello sport, ed il Settore Servizi di competenza statale-Sportelli integrati è divenuto Servizi di competenza statale e Decentramento. A far tempo dal 1° ottobre 2012, con decreto sindacale n. 144517 del 27 settembre 2012, tale direzione veniva conferita a [OMISSIS].
7.4.3.4. Per effetto della soppressione delle circoscrizioni, avvenuta il 10 giugno 2014, la competenza in ordine alla gestione dell’impianto è riconfluita nella Direzione Sviluppo economico e aziende.
7.4.3.5 Alla luce del susseguirsi delle ricordate modifiche organizzative, i dirigenti pro tempore competenti in merito alla gestione dei campi sportivi, con specifico riguardo al concessionario ASD [ALFA], sono stati:
il dott. [OMISSIS] dal 2 dicembre 2009 al 1° settembre 2010;
il dott. [OMISSIS] dal 2 settembre 2012 al 30 settembre 2012;
il dott. [OMISSIS] dal 1° ottobre 2012 al 9 giugno 2014.
Ciascuno dei tre dirigenti va, quindi, ritenuto corresponsabile, in proporzione alla durata dell’incarico, del danno generato dall’omessa attivazione delle pretese creditorie che l’Amministrazione avrebbe dovuto coltivare per il tramite della direzione di riferimento.
8. Accertata la responsabilità degli odierni convenuti, va stabilita la percentuale di danno attribuibile ad ognuno, in base al contributo causale offerto al verificarsi del danno.
Al riguardo, il collegio condivide la prospettazione della Procura laddove ripartisce equamente il danno tra le tre figure del Presidente, del Segretario e del dirigente pro tempore, posto che, in base alle richiamate disposizioni organizzative, ciascuno di essi avrebbe potuto autonomamente attivare la procedura che avrebbe consentito all’Amministrazione di far valere i propri diritti contrattuali esercitando le facoltà previste dalle convenzioni.
La pretesa risarcitoria va così ripartita tra i convenuti:
– un terzo del danno è attribuibile a [OMISSIS], nella sua qualità di Presidente della 2° Circoscrizione Nord dal giorno 11 agosto 2009 sino al 9 giugno 2014;
– un terzo del danno è attribuibile a [OMISSIS], nella sua qualità di Segretario del Consiglio della Circoscrizione Nord dall’anno 2010 sino a giugno 2014;
– un terzo del danno è da ripartirsi tra i dirigenti del settore competente, in relazione alla durata dell’incarico di ognuno nel periodo considerato ed al netto dell’intervallo temporale in cui è stato competente il dirigente incaricato a far data dal 10 giugno 2014, non convenuto nel presente giudizio.
9. Ritiene il collegio che ricorrano i presupposti per ridurre l’importo oggetto di condanna alla restituzione nella misura del quaranta per cento nei confronti di tutti i convenuti.
9.1. Infatti, com’è noto, la regola dell’integrale risarcimento può essere mitigata dall’applicazione del c.d. potere riduttivo, che presuppone la valutazione in favore dell’agente di elementi e circostanze rilevanti i quali consentano di ridurre il quantum del danno imputabile, dopo la determinazione dell’importo del danno patito e dopo aver posto a carico dei vari compartecipi la quota percentuale ad essi causalmente imputabile.
Tali fattori possono essere sia interni al rapporto contabile, come il pregiudizio effettivamente arrecato e le funzioni svolte in rapporto alla qualifica rivestita, sia esterni al rapporto stesso, ma a questo strettamente connessi, come la sussistenza di concorrenti responsabilità in via amministrativa (Sez. I, 10 maggio 2002 n. 328).
9.2. Nel caso in esame, è rinvenibile un concorso alla causazione del danno da parte dell’intero apparato amministrativo, sia in ragione della presenza di altri soggetti astrattamente tenuti ad esercitare le pretese creditorie dell’Amministrazione, sia in considerazione delle continue modifiche organizzative, che inevitabilmente hanno generato minore chiarezza in ordine a ruoli e competenze inidividuali.
9.2.1. Sotto il primo profilo, rammentato che il danno in esame coincide con il credito derivante dalla penale prevista nella convenzione, va evidenziato che la competente direzione avrebbe potuto quantomeno tentare di far valere tale diritto anche successivamente, sebbene appaia plausibile ipotizzare una progressiva diminuzione delle probabilità di effettiva realizzazione. Neppure irrilevante, d’altro canto, è il ruolo degli altri intranei all’Amministrazione nel periodo preso in esame, che pur avrebbero potuto, in virtù della posizione ricoperta e delle facoltà conferite all’ente dalla convenzione, sollecitare o attivare in qualche modo i controlli previsti.
9.2.2. Sotto il secondo profilo, la continua ridefinizione delle direzioni nonché dei compiti ad ognuna di queste affidate nel periodo preso in esame, con modifiche talvolta in apparente contraddizione con le precedenti (come si è visto a proposito della separazione e successivo riaccorpamento presso un’unica direzione delle funzioni rispettivamente inerenti allo sport ed alla gestione degli impianti sportivi) non ha giovato ad una chiara e preventiva definizione delle responsabilità gestionali. Se tale confusione certo non vale ad elidere il grado di colpa degli organi circoscrizionali e dei dirigenti, essa è tuttavia sintomatica di quella che può essere identificata come una colpa dell’apparato amministrativo nel suo complesso, non in grado di organizzare al meglio la ottimale gestione del servizio in esame.
9.3. La compartecipazione al nesso causale dell’operato di altri intranei all’Amministrazione, unitamente alla compartecipazione alla condotta colposa da parte dell’apparato nel suo complesso, consentono di ridurre il risarcimento richiesto ad ognuno degli odierni convenuti della indicata misura del quaranta per cento.
10. In conclusione, il collegio ritiene che il danno cagionato vada posto a carico dei convenuti nella misura seguente:
– in € 35.469,90 quanto a [OMISSIS];
– in € 35.469,90 quanto a [OMISSIS];
– in € 5.043,41 quanto a [OMISSIS];
– in € 15.752,87 quanto ad [OMISSIS];
– in € 12.784,94 quanto a [OMISSIS].
Gli importi indicati devono intendersi comprensivi di rivalutazione monetaria, stante il criterio sostanzialmente equitativo di quantificazione. Sulla somma dovuta dovranno essere corrisposti gli interessi legali a far tempo dalla pubblicazione della sentenza fino all’effettivo soddisfo.
11. Le spese seguono la soccombenza e vanno poste a carico dei convenuti in misura paritaria come in dispositivo.
P.Q.M.
la Corte dei conti, Sezione giurisdizionale regionale per l’Umbria, disattesa ogni contraria istanza, eccezione e deduzione, definitivamente pronunciando nel giudizio in epigrafe, accoglie la domanda risarcitoria e, per l’effetto condanna:
· [OMISSIS] al pagamento di € 35.469,90 in favore del Comune di [OMISSIS], oltre agli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza sino all’effettivo soddisfo;
· [OMISSIS] al pagamento di € 35.469,90 in favore del Comune di [OMISSIS], oltre agli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza sino all’effettivo soddisfo;
· [OMISSIS] al pagamento di € 5.043,41 in favore del Comune di [OMISSIS], oltre agli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza sino all’effettivo soddisfo;
· [OMISSIS] al pagamento di € 15.752,87 in favore del Comune di [OMISSIS], oltre agli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza sino all’effettivo soddisfo;
· [OMISSIS] al pagamento di € 12.784,94 in favore del Comune di [OMISSIS], oltre agli interessi legali dalla pubblicazione della sentenza sino all’effettivo soddisfo.
Condanna i convenuti al pagamento delle spese del giudizio, in parti uguali tra loro, liquidate nell’importo di € 2.883,17 (diconsi euro duemilaottocentottantatre/17).
Manda alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.
Così deciso in Perugia, nella camera di consiglio del 14 luglio 2021.
L’Estensore Il Presidente
(Marco Scognamiglio) (Piero Carlo Floreani)
f.to digitalmente f.to digitalmente
Depositata in Segreteria il giorno 14 ottobre 2021.
per Il Direttore della Segreteria
(Melita Di Iorio)
Cristina Fittipaldi
f.to digitalmente
