Incarico professionale esterno – Recesso – G.O.

1. Contratti Pubblici – Servizi di Ingegneria e Architettura – Incarico Professionale Esterno (Direttore Operativo) – Natura Giuridica – Contratto d’Opera (Privatistico) – Giurisdizione Ordinaria.
​2. Contratti Pubblici – Fase di Esecuzione – Risoluzione o Revoca Incarico Professionale – Atto di Autotutela (Art. 21-nonies) – Riqualificazione – Recesso Contrattuale – Giurisdizione Ordinaria.
​3. Giurisdizione e Competenza – Contratti Pubblici – Incarichi Professionali (Architettura e Ingegneria) – Affidamento Diretto (Sotto Soglia) – Fase Esecutiva – Giurisdizione Ordinaria.

1. Il conferimento di un incarico professionale (nella specie, Direttore Operativo) da parte di un ente pubblico a un professionista esterno non inserito nella struttura organica dell’ente costituisce espressione di autonomia privata e non di potestà amministrativa. Tale rapporto è qualificabile come contratto di prestazione d’opera intellettuale (locatio operis). Ne consegue che le controversie relative alla sua esecuzione e risoluzione (inclusa l’impugnazione dell’atto di revoca/annullamento dell’incarico) appartengono alla giurisdizione del Giudice Ordinario. (Cfr. Cass. Civ., Sez. Un., n. 9314/2022). 

2. L’atto con cui la stazione appaltante, in fase di esecuzione, annulla in autotutela (ex art. 21-nonies L. 241/1990) la determina di affidamento di un incarico professionale esterno per presunte inadempienze nell’esecuzione della prestazione, non è un provvedimento amministrativo autoritativo, ma deve essere riqualificato, sotto il profilo sostanziale, come un atto di autonomia privatistica (es. recesso contrattuale per inadempimento). La cognizione sulla legittimità di tale atto spetta al Giudice Ordinario, davanti al quale l’atto potrà essere, se del caso, disapplicato.

3. Le controversie relative all’affidamento di incarichi di servizi di ingegneria e architettura (SIA) mediante procedure di appalto sono devolute alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo solo per la fase pubblicistica (fino all’aggiudicazione). Le controversie attinenti alla fase di esecuzione del rapporto, o (come nel caso di specie) relative a un incarico affidato senza procedura di gara (affidamento diretto), attengono a diritti soggettivi e rientrano nella giurisdizione del Giudice Ordinario
 
Sintesi della Sentenza

Il T.A.R. per la Campania, sezione staccata di Salerno, ha dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione il ricorso presentato da un professionista avverso l’annullamento in autotutela della determina di affidamento di un incarico di Direttore Operativo, disposto da un Comune.

1. La Vicenda
Nel 2022, un Comune affidava (presumibilmente in via diretta, non essendo menzionata una gara) a un professionista (ricorrente) l’incarico di Direttore Operativo per lavori di messa in sicurezza stradale (contratto PNRR).
Nel 2023, il Comune liquidava un acconto al professionista.
Nel 2025, dopo aver richiesto documentazione sull’attività svolta, il Comune avviava un procedimento di autotutela e, con la determina impugnata (n. 646/2025), annullava la determina di nomina originaria (n. 993/2022) per presunte inadempienze nell’esecuzione dell’incarico, avviando il recupero delle somme.
Il professionista impugnava l’atto di annullamento d’ufficio dinanzi al T.A.R., lamentando vizi formali (tardività dell’autotutela oltre i 12 mesi ex art. 21-nonies, incompetenza) e sostanziali (insussistenza delle inadempienze).
Il Comune si costituiva eccependo il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.

2. La Decisione del T.A.R. (Inammissibilità per Difetto di Giurisdizione)
Il T.A.R. ha accolto l’eccezione del Comune e ha declinato la giurisdizione in favore del Giudice Ordinario (Tribunale Civile).
– Natura dell’Incarico (Contratto d’Opera): Il T.A.R. ha stabilito che il conferimento di un incarico professionale (come quello di Direttore Operativo) a un soggetto esterno alla struttura dell’ente non costituisce espressione di potestà amministrativa autoritativa, ma di semplice autonomia privata (diritto civile).
– Qualificazione del Rapporto: Tale rapporto si qualifica come locatio operis (contratto d’opera intellettuale o prestazione di lavoro autonomo/parasubordinato), anche se il professionista riceve direttive dall’ente.
– Natura dell’Atto Impugnato (Recesso Contrattuale): Di conseguenza, l’atto impugnato, sebbene formalmente denominato “annullamento in autotutela” (ex art. 21-nonies), non è un provvedimento amministrativo, ma deve essere riqualificato in termini privatistici come un atto di recesso contrattuale (o risoluzione) per inadempimento.
– Esclusione Giurisdizione Amministrativa: La controversia non riguarda una procedura concorsuale (non c’era un impiego pubblico) né una procedura di gara ad evidenza pubblica (non menzionata e, in ogni caso, la giurisdizione amministrativa si sarebbe fermata all’aggiudicazione, mentre qui si verte sulla fase esecutiva/patologica del contratto).
– Giurisdizione Ordinaria: Trattandosi della validità e dell’esecuzione di un contratto di diritto privato, la controversia spetta alla cognizione del Giudice Ordinario, il quale potrà, se del caso, disapplicare (ex art. 5, L. 2248/1865, All. E) l’atto di annullamento/recesso se ritenuto illegittimo.

3. Esito
Ricorso dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, con facoltà per il ricorrente di riproporre la domanda (c.d. translatio iudicii) davanti al Giudice Ordinario.

Pubblicato il 13/11/2025
N. 01857/2025 REG.PROV.COLL.
​N. 01625/2025 REG.RIC. 

REPUBBLICA ITALIANA
​IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
 sul ricorso numero di registro generale 1625 del 2025, proposto da 
 OMISSIS, rappresentato e difeso dall’avvocato Gaetano D’Emma, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; 
contro
Comune di OMISSIS, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Sofia, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, viale Verdi n. 6; 
per l’annullamento
della determinazione RGC n. 646/2025 dell’11 settembre 2025, a firma del Responsabile del Settore Tecnico del Comune di OMISSIS, avente ad oggetto “Lavori di messa in sicurezza delle strade provinciali Giovanni Paolo II SP 24. SS88, Via Faraldo, Traversa di Via Faraldo, Via Consortile – Esercizio del potere di autotutela. Provvedimento di annullamento della determina dirigenziale n. 993/2022”, unitamente agli atti connessi; 
nonché per 
il risarcimento di tutti i danni patiti e patendi dal ricorrente a causa dell’illegittimo, illecito e colposo operato della P.A.
 
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di OMISSIS;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 la dott.ssa Laura Zoppo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso si impugna la determinazione RGC n. 646/2025 dell’11 settembre 2025, a firma del Responsabile del Settore Tecnico del Comune di OMISSIS, avente ad oggetto “Lavori di messa in sicurezza delle strade provinciali Giovanni Paolo II SP 24. SS88, Via Faraldo, Traversa di Via Faraldo, Via Consortile – Esercizio del potere di autotutela. Provvedimento di annullamento della determina dirigenziale n. 993/2022”, unitamente agli atti connessi; chiedendo altresì il risarcimento di tutti i danni patiti e patendi dal ricorrente a causa dell’illegittimo, illecito e colposo operato della P.A.
Il ricorrente con determina n. 993/2022 del 31 dicembre 2022 ha ottenuto l’incarico di Direttore Operativo in relazione ai lavori di “Messa in sicurezza delle strade provinciali via Giovanni Paolo II SP24, S.S. 88, via Faraldo, traversa via Faraldo, via Consortile” per un corrispettivo complessivo di Euro 5.544,05 e in data 5 ottobre 2023, con apposita determina n. 716/2023, si è visto liquidare un acconto di Euro 2.600,00.
In data 8 febbraio 2024 il Comune ha richiesto di documentare l’incasso delle somme liquidate e con le mail prott. n. 7106 e 7847 del marzo 2025 ha chiesto di documentare l’attività svolta in funzione dell’espletamento dell’incarico, sicché il ricorrente ha presentato regolare fattura e ha trasmesso una relazione accompagnata da rilievi fotografici in data 24 marzo 2025.
Con nota prot. n. 12414/2025 del 30 aprile 2025 il Comune di OMISSIS ha comunicato al ricorrente l’avvio del procedimento di revoca della suddetta determina n. 933/2022 per presunte inadempienze nell’esecuzione dell’incarico.
Con la nota prot. n. 16969 del 13 giugno 2025 il deducente ha confutato analiticamente le ragioni poste alla base dell’autotutela, formulando contestualmente istanza di archiviazione.
Con determina n. 646/2025 dell’11 settembre 2025, l’Amministrazione comunale ha annullato in autotutela la ridetta determina n. 993/2022, avviando contestualmente il recupero delle somme già erogate a titolo di corrispettivo.
Con atto di diffida trasmesso a mezzo pec in data 23 settembre 2025, è stata formulata esplicita istanza di annullamento del ridetto provvedimento, rimasta priva di riscontro.
Parte ricorrente eccepisce la tardività del provvedimento impugnato, sia perché adottato in violazione del termine di conclusione del procedimento di 30 giorni, sia perché adottato oltre il limite temporale di dodici mesi all’uopo prescritto dall’art. 21 nonies, comma 1, della l. n. 241/1990.
Lamenta che il contrarius actus è stato emesso da un soggetto diverso rispetto a quello che aveva adottato la determina di nomina, e quindi da soggetto incompetente.
Rileva l’insussistenza dei presupposti per procedere all’annullamento di ufficio in quanto l’illegittimità presupposta non c’è e non viene contestata, venendo solamente contestate al ricorrente presunte inadempienze.
Rileva, poi, che il Comune di OMISSIS, liquidando pacificamente l’acconto, ha dimostrato fin da allora di riconoscere appieno il lavoro svolto dal deducente.
Il Comune si è costituito in resistenza, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione.
Con successiva memoria il ricorrente ha replicato all’eccezione.
La causa è stata chiamata all’udienza in camera di consiglio del 12 novembre 2025 ed è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti di possibile definizione con sentenza breve.

DIRITTO

Il ricorso è manifestamente inammissibile per difetto di giurisdizione e pertanto può essere deciso con sentenza in forma semplificata all’esito della presente fase cautelare.
La Suprema Corte di Cassazione ha avuto modo di chiarire che:
“il conferimento, da parte di un ente pubblico, di un incarico ad un professionista non inserito nella struttura organica dell’ente medesimo, costituisce espressione non di una potestà amministrativa, bensì di semplice autonomia privata, ed è funzionale all’instaurazione di un rapporto di cosiddetta parasubordinazione – da ricondurre pur sempre al lavoro autonomo - anche nella ipotesi in cui la collaborazione assuma carattere continuativo, ed il professionista riceva direttive ed istruzioni dall’ente, onde anche la successiva delibera di revoca dell’incarico riveste natura non autoritativa, ma di recesso contrattuale, con conseguente attribuzione della controversia alla cognizione del giudice ordinario che, peraltro, assicura piena tutela con l’eventuale disapplicazione dell’atto presupposto” (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 22 marzo 2022, n. 9314);
“le procedure di conferimento di incarichi di prestazioni d’opera non costituiscono procedure concorsuali di accesso ad un impiego pubblico ex art. 63, comma 4 del d.lgs. 165/2001, posto che non vi è instaurazione di un rapporto di lavoro dipendente” (cfr. Cass. Civ., Sez. Un., 29 maggio 2012, n. 8522).
La determinazione avversata, dunque, è da considerarsi espressiva dell’esercizio di un potere di natura non autoritativa, dovendosi peraltro evidenziare che per l’affidamento dell’incarico in questione non risulta essere stata esperita, a monte, alcuna procedura di gara, ovvero di natura concorsuale o comparativa.
Peraltro, con riferimento alla “limitrofa” figura del collaudatore, la giurisprudenza ha chiarito (nel presupposto che il contratto concluso fra una Pubblica amministrazione ed i componenti la commissione di collaudo di un’opera pubblica non rientra nell’ambito dei contratti ad evidenza pubblica, dovendo qualificarsi in termini di locatio operis, prestazione d’opera intellettuale) che rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la controversia avente ad oggetto il provvedimento di revoca o di annullamento d’ufficio dell’atto di nomina del collaudatore, avendo essi natura privatistica, sottolineandosi in particolare il profilo che la prestazione d’opera intellettuale, ancorché resa in favore di un Ente pubblico, è svolta dal libero professionista con piena autonomia organizzativa (cfr. T.A.R. Campania, Salerno, sez. I, 8 agosto 2022, n. 2201; T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 7 ottobre 2025, n. 2867).
In conclusione, il ricorso va dichiarato inammissibile, dovendo essere la giurisdizione declinata in favore del giudice ordinario.
In applicazione del principio della traslatio iudicii, disciplinato dall’art. 11 cod. proc. amm., ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice ordinario entro il termine perentorio stabilito dall’art. 11 cod. proc. amm.
Le spese di lite possono essere integralmente compensate fra le parti in ragione dell’esito in rito e della natura interpretativa della questione esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, ferma restando la facoltà per la parte ricorrente di riproporre la controversia innanzi al giudice ordinario nei termini e con le modalità indicati dall’art. 11 c.p.a.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 12 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:
Nicola Durante, Presidente
Laura Zoppo, Referendario, Estensore
Roberto Ferrari, Referendario
IL SEGRETARIO