TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, n. 1182/2025
Art. 22, comma 2, legge n. 241/1990 – accesso agli atti – fase esecutiva – interesse ostensivo diretto, concreto e attuale – principio di trasparenza – onere di motivazione – accesso documentale – accesso c.d. difensivo – nesso di strumentalità necessaria – oneri di specificità e determinatezza dell’oggetto dell’istanza – istanza generalizzata e meramente esplorativa – inammissibilità dell’istanza di accesso
In buona sostanza, stante la netta distinzione tra le due vicende contrattuali – quella inerente la risoluzione in danno del contratto d’appalto disposta da ASPI e per la quale pende il giudizio avanti al Tribunale di Roma e quella, successiva, intercorrente tra ASPI e il RTI OMISSIS S.p.a e OMISSIS Consorzio Stabile –, non è riscontrabile nella domanda di accesso documentale il nesso di necessaria strumentalità – come visto, imprescindibilmente richiesto dalla giurisprudenza – consistente nella relazione che deve sussistere tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica che si intende tutelare, situazione in relazione alla quale l’accoglimento solo parziale dell’istanza potrebbe impedire o ostacolare il soddisfacimento della pretesa stessa.
Dunque, proprio in considerazione del fatto che la domanda di accesso mirava ad acquisire (non atti relativi al rapporto tra il Consorzio ricorrente e ASPI ma) tutti i documenti formati nel corso dell’esecuzione del rapporto tra ASPI e il nuovo appaltatore, l’onere motivazionale avrebbe dovuto essere soddisfatto in maniera rigorosa, dando debitamente conto dell’esistenza dell’interesse diretto, concreto e attuale dalla conoscenza della chiesta documentazione, oltre che, evidentemente, della necessaria e imprescindibile strumentalità.
Sotto distinto profilo va evidenziato che l’oggetto dell’istanza di accesso appare anche del tutto generico e indeterminato, atteso che il Consorzio ha chiesto non solo documentazione inerente lo “scorrimento della graduatoria” e “l’affidamento al nuovo appaltatore” – come indicato nella motivazione dell’istanza – ma praticamente tutti gli atti che sono tipicamente adottati nel corso della fase esecutiva di un contratto (quali, a titolo esemplificativo, cronoprogrammi, giornale dei lavori, stati di avanzamento, ordini di servizio, verbali di consegna lavori,as built di cantiere, verbali di concordamento nuovi prezzi, verbali di sospensione di lavori, prove, sondaggi, ecc.) senza alcuna contestualizzazione o specificazione e addirittura –come affermato da ASPI e non contestato dal ricorrente- solo ipotizzando l’esistenza di alcuni di tali documenti
Il fatto
La controversia in esame ha ad oggetto il ricorso avverso il parziale diniego di un’istanza di accesso agli atti presentata ad Autostrade per l’Italia S.p.A. dal Consorzio ricorrente.
Quest’ultimo, precedente aggiudicatario della commessa, aveva visto risolto il proprio contratto con la stazione appaltante, e aveva azionato un giudizio in sede civile per far valere una pretesa illegittimità della risoluzione.
A seguito dell’instaurazione del giudizio civile, il Consorzio aveva presentato una domanda di accesso agli atti per ottenere l’ostensione da parte di ASPI non solo degli atti relativi alla propria vicenda contrattuale, ma anche di tutti i documenti formati nella fase esecutiva del rapporto instaurato con il nuovo appaltatore dopo lo scorrimento della graduatoria.
La stazione appaltante aveva accolto parzialmente la domanda di accesso documentale di tipo difensivo, rigettando la richiesta rispetto agli atti relativi alla vicenda contrattuale con il nuovo contraente.
Il Consorzio presentava ricorso al T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, per far valere l’illegittimità del diniego parziale opposto dall’Amministrazione in virtù di una lamentata violazione della normativa in materia di accesso prevista dagli artt. 22 ss. della legge n. 241 del 1990, nonché dei principi generali di trasparenza e imparzialità.
La decisione del TAR
Il T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, rigettava il ricorso per le seguenti ragioni.
In via preliminare, il T.A.R. procedeva alla ricostruzione della normativa e degli orientamenti giurisprudenziali in materia di accesso, con particolare riferimento alla nota Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 4 del 2021, della quale richiamava i principi secondo i quali, ai fini dell’accoglimento dell’accesso di tipo documentale:
“a) deve trattarsi di interesse ostensivo diretto, concreto ed attuale alla cura in giudizio di determinate fattispecie;
b) deve sussistere un certo <collegamento> tra atti richiesti e difese da apprestare;
c) la richiesta ostensiva deve essere adeguatamente e diffusamente motivata dalla parte istante; con esclusione, dunque, di generici riferimenti <a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando>. Ciò in quanto <l’ostensione del documento passa attraverso un rigoroso vaglio circa l’appena descritto nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale controversa>” (Consiglio di Stato, sez. IV, 22 novembre 2022, n. 10277; TAR Lazio, Roma, sez. I, 30 gennaio 2023, n. 1528)”.
Il T.A.R. ricordava inoltre che “sono due le logiche all’interno delle quali opera l’istituto
dell’accesso, cioè la logica partecipativa e della trasparenza e quella difensiva, “La logica difensiva è costruita intorno al principio dell’accessibilità dei documenti amministrativi per esigenze di tutela e si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l’onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi. L’accesso difensivo è costruito come una fattispecie ostensiva autonoma […] connotata (sul piano degli oneri) da una stringente limitazione, ossia quella di dovere dimostrare la <necessità’> della conoscenza dell’atto”.
Ancora in sede di premessa, il giudice precisava che “La giurisprudenza, in materia di accesso difensivo, è consolidata nell’escludere che sia sufficiente nell’istanza un generico riferimento ad esigenze difensive, riferite ad un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l’ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l’istante intende curare o tutelare. (Cons. Stato, Ad. plen., 18 marzo 2021, n. 4; III, 28 giugno 2024, n. 5745; V, 4 aprile 2025, n. 2922)”.
Chiarito quanto sopra, il T.A.R. affermava l’insussistenza, nel caso di specie, di un interesse ostensivo diretto, concreto e attuale in capo alla ricorrente, rilevando l’assenza del nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e l’oggetto del giudizio instaurato in sede civile.
Nel dettaglio, il Tribunale sottolineava la palese carenza motivazionale dell’istanza di accesso agli atti poiché, pur avendo la ricorrente “chiesto l’accesso a documenti relativi ad un soggetto terzo rispetto al contenzioso pendente avanti al Tribunale Civile di Roma e in ragione del quale sono state rappresentate le esigenze difensive”, nella domanda non erano state esposte le ragioni in virtù delle quali tali documenti dovevano ritenersi “strumentali alle esigenze difensive inerenti il contenzioso”.
In relazione all’oggetto dell’istanza, il Tribunale rileva la genericità e l’indeterminatezza della domanda di accesso, poiché finalizzata ad acquisire “praticamente tutti gli atti che sono tipicamente adottati nel corso della fase esecutiva di un contratto”, evidenziando dunque un ulteriore profilo di inammissibilità della stessa.
Brevi considerazioni conclusive
La pronuncia in esame appare meritevole di approfondimento sotto i seguenti aspetti.
Procedendo con ordine, il T.A.R. Bologna ha negato la sussistenza di un interesse ostensivo diretto, concreto e attuale, e del nesso di strumentalità necessaria, in capo alla ricorrente in relazione ai documenti oggetto dell’istanza.
A conferma della correttezza della decisione del giudice amministrativo è possibile evidenziare i seguenti argomenti.
In primo lugo, il Consorzio ricorrente ha chiesto di accedere ad un complesso documentale che fa riferimento alla fase esecutiva di un contratto tra l’Amministrazione e un’impresa terza – e non, quindi, alla propria vicenda contrattuale.
Il che, se l’accesso è finalizzato ad ottenere documenti utili ai fini del giudizio civile sulla risoluzione del proprio contratto, comporta un “onere motivazionale stringente” in capo all’istante – visto che non è immediatamente percepibile l’utilità di tali documenti per la posizione fatta valere in sede civile.
“Onere motivazionale sringente” che è quindi figlio, da un lato, dell’irrilevanza in astratto di eventuali illegittimità verificatesi nelle vicende esecutive successive rispetto a quanto accaduto nel proprio antecedente rapporto con l’Amministrazione, e, dall’altro lato, dell’insussistenza dell’interesse al subentro – interesse, quest’ultimo, valorizzato dall’Adunanza Plenaria n. 10/2020, ma che nel caso in esame appare del tutto inconferente vista la posizione di precedente aggiudicataria ricoperta dalla ricorrente (che mai, quindi, potrebbe vedersi nuovamente affidato il contratto).
E nel caso in esame il Consorzio non ha superato la sostanziale “presunzione di irrilevanza” dei documenti richiesti ai fini della decisione del giudizio civile, visto che il T.A.R. ha rilevato una palese carenza motivazionale dell’istanza di accesso – nella quale il Consorzio si è limitato ad asserire la mera sussistenza di “esigenze difensive”.
In secondo luogo, l’onere motivazione appare vieppiù “aggravato” se si considera l’oggetto dell’istanza da un punto di vista non solo “qualitativo” (e cioè, i documenti relativi all’esecuzione di un contratto tra l’Amministrazione e un altro operatore) ma anche “quantitativo” (e cioè, la richiesta di accedere sostanzialmente a tutti gli atti formati in sede di esecuzione).
Proprio quest’ultimo aspetto appare meritevole di alcune considerazioni finali.
Se, per pacifica giurisprudenza, la richiesta di accesso documentale deve presentare un oggetto specifico e determinato, non può dirsi né specifica né determinata un’istanza finalizzata ad acquisire sostanzialmente l’intero e indistinto complesso documentale formato nella fase esecutiva – addirittura solo ipotizzando l’esistenza di alcuni documenti.
Ciò appare, infatti, evidentemente in contrasto sia con la ratio dell’istituto dell’accesso difensivo, sia con i principi generali di economicità e celerità dell’azione amministrativa – visto che l’Amministrazione sarebbe costretta a cercare, raccogliere e poi ostendere ogni singolo documento formato in sede di esecuzione.
In conclusione, sebbene in generale l’istituto dell’accesso documentale ricopra una posizione centrale nell’ordinamento amministrativo – essendo una diretta attuazione del principio generale di trasparenza e, quanto all’accesso difensivo, del diritto di azione e del principio del giusto processo –, non può essere attivato dagli operatori con modalità che ne comportino una distorsione di senso e funzione, trasformandolo in una sorta di “pesca a strascico” nelle vicende che coinvolgono l’Amministrazione e soggetti terzi.
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