Sulla natura dell’impegno ad avere la disponibilità di un centro di cottura: il sottile confine tra requisito di partecipazione e requisito di esecuzione
Nelle procedure volte ad affidare il servizio di ristorazione, le stazioni appaltanti sentono assai spesso l’esigenza di tutelarsi, richiedendo agli operatori economici di effettuare la preparazione dei pasti in locali attrezzati ubicati ad una congrua distanza dal luogo di somministrazione.
Il cd “centro di cottura” ha da sempre posto numerosi interrogativi nella disciplina delle procedure ad evidenza pubblica e ciò poiché, richiedere già in fase partecipativa il possesso di detto locale può comportare inevitabilmente una violazione del principio di massima partecipazione e concorrenza. Infatti, laddove si consentisse la partecipazione solamente a quelle imprese che sono già in possesso di un centro di cottura “limitrofo” al luogo di espletamento del servizio, si rischierebbe di restringere eccessivamente la platea dei concorrenti (la quale sarà probabilmente costituita dal gestore uscente e dalle poche imprese dotate del suddetto centro di cottura).
Sulla scorta di tale profilo, la giurisprudenza ha assunto un orientamento volto a ritenere illegittima quella legge di gara che preveda il possesso del centro di cottura quale requisito di ammissione. Invero, una clausola che richiedesse la previa dimostrazione della disponibilità del centro di cottura a far data dalla presentazione dell’offerta sarebbe da annullare proprio per la violazione dei principi sopra enunciati (si veda, ad esempio, Tar Campania, Sez. II, 3 aprile 2018, n. 2083). Anche l’Anac ha costantemente censurato simili clausole, affermando con decisione come la disponibilità di un centro di cottura possa rivestire esclusivamente il ruolo di requisito di esecuzione (Delibera Anac, 13.1.2016 n. 33). E proprio in quanto requisito di esecuzione, è oramai pacifico che la disciplina di gara possa limitarsi a richiedere in sede di gara solamente un mero “impegno” a garantire la disponibilità di un centro di cottura in caso di aggiudicazione. In buona sostanza, i concorrenti dovranno semplicemente dichiarare che, laddove dovessero risultare aggiudicatari, si impegneranno a dotarsi della disponibilità di locali adeguati per la preparazione dei pasti oggetto di gara.
Con la sentenza in commento, il Consiglio di Stato si è interessato proprio ad un caso in cui gli atti di gara, uniformemente agli arresti giurisprudenziali sopra ricordati, si sono limitati a richiedere il mero impegno alla disponibilità del centro di cottura in caso di aggiudicazione. Tuttavia si è verificata una situazione assai particolare. L’impresa aggiudicataria, infatti, ha dichiarato nel proprio progetto tecnico di preparare i pasti in un determinato centro di cottura, il quale aveva tutte le caratteristiche richieste dalla legge di gara. In buona sostanza, l’intera offerta tecnica era fondata proprio sull’utilizzo di tale centro di preparazione dei pasti. Orbene, l’impresa seconda in graduatoria ha contestato che di detto centro di cottura l’impresa giunta prima ne avrebbe avuto la disponibilità per un periodo inferiore a quello oggetto del contratto. Infatti, essendo tale disponibilità legata ad una differente commessa pubblica (l’aggiudicatario gestiva nel centro di cottura incriminato il servizio di ristorazione scolastica per un’altra stazione appaltante) ed essendo documentalmente dimostrato che tale commessa pubblica avrebbe avuto una durata di gran lunga inferiore a quella dell’appalto oggetto del giudizio, ne discendeva che ovviamente la prestazione contrattuale giammai avrebbe potuto essere garantita con quel centro di cottura per l’intera durata prevista.
In buona sostanza, la questione oggetto del giudizio non riguardava il mancato possesso di un requisito di partecipazione (posto che, correttamente, gli atti di gara non individuavano come tale il centro di cottura) quanto piuttosto l’intrinseca inattendibilità di un’offerta basata interamente su un centro di preparazione pasti che non sarebbe stato utilizzabile per l’intera durata del contratto.
La situazione è ancor più particolare, se solo si considera che l’impresa aggiudicataria aveva deciso spontaneamente di dichiarare che avrebbe preparato i pasti in quel sito. Infatti, l’operatore economico ben avrebbe potuto non dichiarare nulla nel proprio progetto tecnico, posto che non era affatto richiesta la previa individuazione della “cucina” che si sarebbe utilizzata.
La sentenza in commento, ha confermato la pronuncia di primo grado, affermando il principio in base al quale, laddove il progetto tecnico si fondi sull’individuazione di un centro di cottura in particolare (e ciò anche se non sia richiesto dalla lex specialis), allora sarà necessario che detto centro di cottura sia nella reale disponibilità del concorrente per tutta la durata del contratto, posto che l’impresa si è autovincolata a gestire il servizio con siffatta modalità. In mancanza di una simile condizione, viene da sé che l’impegno contrattuale assunto dal concorrente verrebbe inevitabilmente meno, con intrinseca inattendibilità dell’offerta presentata.
La sentenza del Consiglio di Stato, anche se si pronuncia su un “caso limite”, è in grado di delineare alla perfezione il ruolo fondamentale – ed a volte poco definibile – del centro di cottura. Quest’ultimo, pur non possedendo la natura di requisito di partecipazione, è molto spesso alla base delle soluzioni progettuali degli operatori economici, con la conseguenza che la sua effettiva disponibilità – anche se non formalmente richiesta per poter avere accesso alla procedura ad evidenza pubblica – diviene un elemento indefettibile dal quale è sempre arduo prescindere.
