L’ordinanza in commento (n. 732/2020) costituisce una valida occasione per una rinnovata riflessione sul sistema delle informazioni antimafia prefettizie: strumento che, nell’ottica del legislatore del codice antimafia, ha funzione “cautelare e preventiva”, mirando ad evitare che le attività criminali possano penetrare nel tessuto produttivo italiano colpendo le possibili infiltrazioni mafiose molto prima che si arrivi alla soglia di punibilità penale, ma che, al contempo, incide notevolmente sull’attività imprenditoriale delle imprese che ne sono colpite, comportando oltre che l’incapacità giuridica di contrattare con la Pubblica amministrazione, anche l’impossibilità di esercitare la propria attività privata, in virtù della revoca delle licenze ed autorizzazioni che consegue – automaticamente – alla adozione di un’informazione antimafia.
La Corte Costituzionale si è di recente pronunciata su una questione affine quando, nel mese di marzo 2020, con la nota sentenza n. 57/2020 ha chiarito che, pur consapevole che l’attuale sistema normativo delle interdittive ‒ elidendo in radice la libertà di iniziativa economica privata assicurata dall’art. 41 Cost. ‒ sostanzialmente elimini dal circuito dell’economia legale i soggetti economici infiltrati dalle associazioni mafiose, ha comunque ritenuto tale “sacrificio” complessivamente giustificato, poiché dall’analisi del contesto economico e sociale “emerge un quadro preoccupante non solo per le dimensioni ma anche per le caratteristiche del fenomeno (mafioso, n.d.r.), e in particolare – e in primo luogo − per la sua pericolosità (rilevata anche da questa Corte: sentenza n. 4 del 2018). Difatti la forza intimidatoria del vincolo associativo e la mole ingente di capitali provenienti da attività illecite sono inevitabilmente destinate a tradursi in atti e comportamenti che inquinano e falsano il libero e naturale sviluppo dell’attività economica nei settori infiltrati, con grave vulnus, non solo per la concorrenza, ma per la stessa libertà e dignità umana” (Corte Costituzionale, 26 marzo 2020, n. 57).
Alla luce della pericolosità sociale del fenomeno mafioso, in quell’occasione era stato escluso che vi fosse incompatibilità costituzionale delle norme del codice antimafia oggetto di rimessione (89-bis e 92, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 159 del 2011), in virtù delle quali all’adozione di un’interdittiva consegue sempre e comunque l’impossibilità per l’impresa che ne resta colpita di esercitare qualsivoglia tipologia di attività di impresa, incluse quelle puramente private, che sono potenzialmente “veicolo” di quegli interessi criminali che, con il sistema delle interdittive, si mira ad arginare.
La stessa Corte, in conclusione alla pronuncia, aveva tuttavia ricordato come rimanesse comunque aperta la tematica relativa “alla impossibilità di esercitare in sede amministrativa i poteri previsti nel caso di adozione delle misure di prevenzione dall’art. 67, comma 5, del d.lgs. n. 159 del 2011, e cioè l’esclusione da parte del giudice delle decadenze e dei divieti previsti, nel caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all’interessato e alla famiglia. La differenza, che in parte trova una compensazione nella temporaneità dell’informazione antimafia (ciò che valorizza ulteriormente l’importanza del riesame periodico cui sono chiamate le autorità prefettizie), merita indubbiamente una rimeditazione da parte del legislatore, ma non può essere oggetto di una pronuncia specifica poiché non è dedotta in modo autonomo (non vi è infatti alcun riferimento al caso concreto), e come argomento integrativo e secondario dell’illegittimità dell’informazione interdittiva non ha una incidenza determinante”.
Nonostante la chiara indicazione fornita dalla Corte al legislatore, dalla pubblicazione della sentenza nulla si è mosso sul piano normativo; viceversa, la questione tornerà nuovamente all’attenzione della Corte in virtù dell’ordinanza in commento che si occupa appunto del differente trattamento previsto in caso di interdittiva antimafia “prefettizia” e di interdittiva antimafia “giudiziaria”.
Il giudizio che ha dato origine all’ordinanza collegiale in commento, pendente innanzi il TAR Calabria-Catanzaro, aveva ad oggetto la legittimità di un’informazione antimafia interdittiva adottata dal Prefetto di Reggio Calabria in virtù dei rapporti (familiari, commerciali, societari) che intercorrevano tra la società interdetta e soggetti facenti parte di cosche malavitose.
Oltre ai motivi di doglianza specificamente afferenti i vizi che, in tesi, avrebbero afflitto il provvedimento prefettizio, è stato proposta dalla società ricorrente una questione che riguardava in concreto gli effetti dell’interdittiva antimafia; in particolare, si è detto, appare del tutto irragionevole che, ai sensi del combinato disposto degli artt. 67, 92 e 94 del codice antimafia, successivamente all’adozione di un’interdittiva tutte le autorizzazioni e le licenze precedentemente possedute dall’impresa debbano essere revocate dalle Autorità amministrative competenti, senza che sia previsto alcun tipo di controllo sulla ragionevolezza e proporzionalità di questi effetti nel caso specifico.
In particolare nel caso oggetto del giudizio, la società ricorrente aveva rappresentato come l’attività aziendale costituisse l’unica fonte di reddito della propria famiglia e che, in mancanza di essa, non avrebbe la possibilità di mantenere quattro figli conviventi di cui tre minori. Inoltre, per effetto del gravato provvedimento, si sarebbe posta la indifferibile necessità di licenziare otto dipendenti assunti con contratto a tempo pieno ed indeterminato i quali, considerato il periodo di crisi/emergenza, non troverebbero facilmente una nuova collocazione lavorativa.
L’automatismo creato dalle citate norme tra emissione dell’interdittiva e blocco dell’esercizio dell’attività di impresa, a parere dei ricorrenti, concreterebbe una evidente disparità di trattamento rispetto alla disciplina prevista per (l’analoga ipotesi) delle interdittive conseguenti a misure di prevenzione nella quale, ai sensi dell’art. 67, comma 5 del codice antimafia “le decadenze e i divieti previsti dal presente articolo possono essere esclusi dal giudice nel caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all’interessato e alla famiglia”.
Il medesimo potere di “circoscrivere” gli effetti dell’interdittiva, con una valutazione sugli effetti che essa produrrebbe nel caso concreto, non è riconosciuta al Prefetto, peraltro senza che l’interdittiva prefettizia goda neppure di tutte le guarentigie che invece sono presenti nell’ambito del giudizio penale.
Il TAR Calabria, ritenendo valide le ragioni sollevate con il ricorso, ha sollevato in via incidentale la questione di legittimità costituzionale.
Anzitutto, è stata affermata la rilevanza della questione in quanto, in presenza dell’attuale quadro normativo, (anche) questo motivo di censura dovrebbe essere rigettato, stante che l’attuale formulazione dell’art. 92 del d.lgs. n. 159/2011, non contempla la possibilità per il Prefetto di prendere in esame gli effetti che dal provvedimento interdittivo derivano; diversamente da quanto accadrebbe se venisse accolta la questione di legittimità costituzionale, in quanto la riconosciuta incostituzionalità in parte qua della norma oggetto di applicazione determinerebbe, per l’appunto, l’annullamento dell’informazione antimafia interdittiva adottata a carico della ricorrente dall’autorità prefettizia, senza alcuna valutazione delle conseguenze del provvedimento interdittivo sui mezzi di sostentamento della società ricorrente e dei soggetti che da essa traggono sostentamento.
Per quanto riguarda la non manifesta infondatezza, il TAR ha ravveduto la violazione di molteplici parametri costituzionali.
Anzitutto, il principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione: l’impossibilità per il Prefetto deputato ad emanare il provvedimento interdittivo di esercitare i poteri previsti nel caso di adozione delle misure di prevenzione dall’art. 67, comma 5, del l.lgs. n. 159 del 2011, concretizzare un’irragionevole violazione del principio di uguaglianza sostanziale considerato che le interdittive antimafia e le misure di prevenzione partecipano della medesima natura di provvedimenti idonei ad assicurare un’anticipata difesa della legalità e sono altresì accomunate dalle medesime conseguenze decadenziali previste dall’art. 67 del D.lgs. n. 159/2011.
Pertanto, la circostanza che il legislatore non abbia previsto la possibilità che l’autorità amministrativa preposta ad adottare il provvedimento interdittivo valuti l’incidenza di esso sui mezzi di sostentamento per l’interessato e per la sua famiglia, sembrerebbe indice di un’irragionevole disparità di trattamento scaturente dalla contraddizione tra disposizioni legislative ispirate alla tutela del medesimo interesse pubblico.
Inoltre, la questione è stata posta con riferimento all’art. 4 della Costituzione e, quindi, per la tutela del diritto al lavoro.
L’interdittiva antimafia incide in maniera pervasiva sull’attività svolta dai soggetti che ne sono colpiti, inibiti non solo ai rapporti giuridici con la Pubblica Amministrazione ma anche ad attività private, sottoposte a regime autorizzatorio: sono quindi evidenti gli effetti inibitori di tali provvedimenti sul diritto al lavoro di chi da essi venga attinto.
Sul punto il Collegio pone un interessante parallelismo sulla condizione del soggetto carcerato e quello colpito da interdittiva: se, osserva il TAR, il diritto al lavoro costituisce diritto fondamentale di tutti i cittadini, e se tale deve ritenersi anche per il detenuto, per il quale il lavoro costituisce altresì componente essenziale del trattamento rieducativo, a maggior ragione lo si deve ritenere tale per soggetti colpiti da un provvedimento di natura cautelare e preventiva quale l’interdittiva antimafia, finalizzato, appunto, a prevenire un evento che, per scelta del legislatore, non necessariamente è attuale, o già avveratosi, ma anche solo potenziale, emesso da un’autorità amministrativa sulla base della ben regola causale del “più probabile che non”.
Ci si troverebbe diversamente al cospetto di un’assurda ed odiosa eterogenesi dei fini per cui, con l’adozione di un’interdittiva avente l’unanimemente riconosciuto scopo di reprimere il fenomeno mafioso tutelando il settore produttivo dalle relative infiltrazioni, si giunge paradossalmente a “condannare a morte” quella stessa imprenditoria che, con la normativa in commento, si intenderebbe preservare.
Da ultimo, è stato altresì ritenuto violato il diritto di difesa di cui all’art. 24 della Costituzione.
Sul punto, il TAR valorizza il contraddittorio eventuale previsto dal codice antimafia in materia di interdittive, chiarendo come potrebbe rivelarsi utile, proprio in tale sede, che la parte privata metta il Prefetto in condizione di valutare le conseguenze pregiudizievoli su di sé e sulla propria famiglia che scaturiscono dall’interruzione dell’attività aziendale, come conseguenza dell’interdittiva. Il Collegio dà altresì lealmente atto di un contrapposto avviso del Giudice delle Leggi, che afferma come il diritto alla difesa non si estende nel suo pieno contenuto oltre la sfera della giurisdizione sino a coprire ogni procedimento contenzioso di natura amministrativa, ma conclude affermando che ciò non significa che non possa avere riflessi anche in altri ambiti, rispecchiando un valore inerente ai diritti inviolabili della persona.
Sul tema del contraddittorio nel procedimento di adozione dell’interdittiva antimafia, peraltro, anche il Giudice amministrativo è recentemente tornato a pronunciarsi, riconoscendo come seppure il sistema normativo non lo preveda come step obbligatorio, soprattutto nelle ipotesi in cui “la discovery anticipata, già in sede procedimentale, di elementi o notizie contenuti in atti di indagine coperti da segreto investigativo o in informative riservate delle forze di polizia, spesso connessi ad inchieste della magistratura inquirente contro la criminalità organizzata e agli atti delle indagini preliminari, potrebbe frustrare la finalità preventiva perseguita dalla legislazione antimafia” (Consiglio di Stato, sezione III, 31 gennaio 2020 n. 820) comunque “un quantomeno parziale recupero delle garanzie procedimentali, nel rispetto dei diritti di difesa spettanti al soggetto destinatario del provvedimento, sarebbe auspicabile, de iure condendo, in tutte quelle ipotesi in cui la permeabilità mafiosa appaia alquanto dubbia, incerta, e presenti, per così dire, delle zone grigie o interstiziali, rispetto alle quali l’apporto procedimentale del soggetto potrebbe fornire utili elementi a chiarire alla stessa autorità procedente la natura dei rapporti tra il soggetto e le dinamiche, spesso ambigue e fluide, del mondo criminale … L’incisività delle misure interdittive, come mostra anche l’aumento dei provvedimenti prefettizi negli ultimi anni, richiede che la lotta della mafia avvenga senza un sacrificio sproporzionato dei diritti di difesa, anzitutto, e della libertà di impresa, perché solo la proporzione è condizione di civiltà dell’azione amministrativa ed evita che la normativa di contrasto all’infiltrazione mafiosa purtroppo endemica nel nostro ordinamento, come ogni altro tipo di legislazione emergenziale, si trasformi in un diritto della paura, secondo quanto questa Sezione ha già affermato nella sentenza n. 6105 del 2019” (Consiglio di Stato, Sez. III, 10 agosto 2020 n. 4979; in termini: CGUE, 9 novembre 2017, C-298/16; Consiglio di Stato, Sez. III, 11 maggio 2020, n. 2962).
I temi sollevati dall’ordinanza del TAR Calabria sono molteplici e tutti meritevoli di attenzione, soprattutto in virtù delle prospettive che si aprirebbero ove la Corte Costituzionale ne riconoscesse la fondatezza; prospettiva, questa, che stravolgerebbe il sistema delle interdittive per come lo conosciamo ora, assegnando al Prefetto un ruolo ancora più cruciale, dovendo farsi carico non solo della accorta verifica dei presupposti per l’adozione del provvedimento, ma anche di una specifica ponderazione degli effetti dell’interdittiva, in base al caso concreto che di volta in volta gli si presenti.
A tutto ciò farebbe da contraltare, ovviamente, un notevole aumento del contenzioso in questo delicatissimo settore, che si estenderà non solo agli errori del Prefetto sulla sussistenza a monte dei presupposti per l’adozione dell’interdittiva, ma anche, a valle, delle relative conseguenze.
To be continued…
