Il Decreto “Sblocca-cantieri” (D.L. 32 del 18 aprile 2019 convertito con L. n. 55 del 14 giugno 2019) ha esteso l’istituto dell’anticipazione del prezzo anche agli appalti di servizi e forniture.
In sostanza, ciascun Fornitore, sia esso singolo o raggruppato, entro 15 giorni dall’avvio delle prestazioni, può chiedere all’Amministrazione di ricevere una percentuale fino ad un massimo del 30%[1] del valore del contratto di appalto compatibilmente con le proprie disponibilità finanziarie. A garanzia dell’anticipo, il Fornitore deve però produrre una garanzia dell’importo anticipato maggiorato dell’interesse legale.
La norma, già codificata per i lavori, rappresenta anche per il mercato dei servizi e delle forniture in ambito IT un importante volano in quanto garantisce sin da subito ai Fornitori ed a prescindere dalla dimensione degli stessi una provvista di liquidità con conseguente minore esposizione finanziaria sin dall’inizio dell’appalto.
La norma, però, è di alto livello e non ha ricevuto nel tempo dallo stesso legislatore personalizzazioni auspicabili o atti volti a spiegare la modalità di applicazione in ragione dei servizi oggetto di affidamento da parte delle Amministrazioni. Se la stessa può apparire (quod non) semplice da calare nell’ambito degli appalti di lavori, ben più complessa appare invece la trasposizione nell’ambito dei servizi, soprattutto se di natura IT. Infatti, le problematiche cui dover fare fronte attengono:
- alla definizione del valore del contratto in quanto non è pensabile che un’Amministrazione si trovi a dover anticipare un corrispettivo a fronte di un contratto le cui prestazioni, per prassi di mercato e per la parte preponderante dei servizi, si vanno a comporre solo a seguito del manifestarsi delle esigenze durante il periodo contrattuale;
- al momento in cui hanno inizio le prestazioni (una o più) in ragione dell’avvio non contemporaneo delle stesse (come esposto già al punto 1).
Le stesse Amministrazioni, proprio per i problemi sopra evidenziati, quando bandiscono gare su tale mercato stanno infatti utilizzando, nella migliore delle ipotesi, approcci applicativi diversi arrivando addirittura a non concederne l’utilizzo.
Occorrerebbe pertanto che il legislatore individuasse regole il più possibile unitarie per permettere una omogeneizzazione di utilizzo dello strumento al pari di quanto accade per i lavori.
Come noto, nell’ambito dei servizi IT, varie possono essere le linee di attività (e quindi le prestazioni) attivabili; per ciascuna attività, differenti possono essere le modalità di esecuzione e le connesse tipologie di remunerazione.
Di seguito si riporta una tabella che serve per rappresentare quanto sopra accennato e che fungerà da punto di partenza nella possibile individuazione di un approccio pragmatico al problema.
| Servizi realizzativi – Linea di attività | Descrizione del servizio | Modalità di esecuzione | Remunerazione |
| Sviluppo di software | Creazione ex-novo di sistemi informativi o parti autonome o applicazioni; rifacimento di sistemi informativi o applicazioni
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Progettuale | A corpo o a misura di prodotto |
| Manutenzione evolutiva di software/ Manutenzione adeguativa | Complesso di interventi volti a dotare di nuove funzionalità le applicazioni esistenti, o comunque a modificare e/o integrare le funzionalità
già esistenti
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Progettuale | A corpo o a misura di prodotto |
| Manutenzione Correttiva | Complesso di interventi che prevedono la diagnosi e la rimozione degli errori del software realizzato ex-novo o ereditato dal Fornitore uscente
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Continuativa | A canone (fisso/variabile) |
| Gestione Applicativa | Complesso di attività, risorse e strumenti di supporto
per la gestione delle applicazioni, delle loro relative basi dati e degli strumenti a supporto della fornitura
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Continuativa | A canone (fisso/variabile) o a consumo |
| Supporto Specialistico | Messa a disposizione di figure professionali aventi determinate caratteristiche – titolo di studio, esperienze lavorative, conoscenze
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Progettuale | A corpo |
| Supporto Specialistico | Continuativa | A consumo | |
| Servizi infrastrutturali – Linea di attività | Descrizione del servizio | Modalità di esecuzione | Remunerazione |
| Progettazione ed Evoluzione delle infrastrutture IT | Realizzazione di attività e prodotti a carattere progettuale per l’evoluzione e l’adeguamento delle infrastrutture, dei sistemi e delle reti per accogliere le esigenze di progetti applicativi ed infrastrutturali | Progettuale | A corpo o a misura di prodotto |
| Conduzione operativa delle infrastrutture IT | Insieme di operazioni, per lo più ripetitive e pianificabili, volte a garantire la disponibilità degli ambienti fisici, virtuali e in cloud e dei servizi applicativi all’utenza di riferimento
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Continuativa | A canone (fisso/variabile) |
| Conduzione operativa delle infrastrutture IT | Continuativa | A consumo |
Con la modalità di esecuzione di tipo progettuale, l’Amministrazione affida servizi in base ad un progetto/obiettivo anche se lo stesso viene poi suddiviso in più fasi/attività; quanto sopra sia che venga utilizzato un approccio di tipo “waterfall”[2] sia che si tratti di approccio “Agile”[3]. La modalità continuativa, invece, prevede l’avvio dei servizi a seguito di attivazione rilevando per l’Amministrazione la sola salvaguardia dei livelli di servizio da raggiungere così come disciplinati nello schema contrattuale.
Per quanto attiene i tipi di remunerazione, quella a corpo può essere effettuata basandosi su di un dimensionamento del progetto/obiettivo stabilito ex ante nella cosiddetta fase di definizione e calcolata in punti funzione (function point) o in giorni persona (giornate di figure professionali espressamente previste da Capitolato) in ragione di uno skill mix (percentuali di impiego di figure professionali) offerto dal Fornitore/richiesto dall’Amministrazione nella documentazione di gara. La remunerazione a misura invece determina la quantità di prodotto realizzata (ad es. il numero di Punti Funzione per uno Sviluppo di software) e la moltiplica per il prezzo offerto (ad es. n EUR/PF)
Nei servizi a canone, a fronte dell’attivazione da parte dell’Amministrazione, il Fornitore riceve una remunerazione fissa o variabile in ragione di una serie di indici (ad es. nella Conduzione operativa delle infrastrutture IT ,il numero di macchine virtuali da gestire).
Nei servizi a consumo, il Fornitore viene remunerato in ragione del soddisfacimento delle richieste dell’Amministrazione sulla scorta delle tariffe offerte.
Come emerge evidente, ciascuna Amministrazione ha un dedalo di possibilità tra le quali muoversi.
Quanto previsto dalla norma, nello specifico che l’anticipazione da corrispondere vada calcolata sul valore del contratto di appalto ed entro 15 giorni dall’avvio della prestazione, rischia di divenire di difficile applicazione per le Amministrazioni.
Partendo pertanto dalla tabella di cui sopra, si è provato a fare l’esercizio di calare l’istituto sui singoli servizi in maniera ragionata. L’ultima colonna rappresenta una ipotesi di applicazione dell’anticipazione.
| Servizi realizzativi – Linea di attività | Modalità di esecuzione | Remunerazione | Ipotesi di applicabilità dell’anticipazione |
| Sviluppo di software | Progettuale | A corpo | Su valore del singolo obiettivo/progetto/prodotto |
| Manutenzione evolutiva di software/ Manutenzione adeguativa | Progettuale | A corpo | Su valore del singolo obiettivo/progetto/prodotto |
| Manutenzione Correttiva | Continuativa | A canone (fisso/variabile) | Sul valore dell’importo complessivo del canone per l’intera durata del contratto |
| Gestione Applicativa | Continuativa | A canone (fisso/variabile) | Sul valore dell’importo complessivo del canone per l’intera durata del contratto o, se a consumo, sul valore delle giornate stimate.
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| Supporto Specialistico | Progettuale | A corpo | Su valore del singolo obiettivo/progetto |
| Supporto Specialistico | Continuativa | A consumo | Non applicabile |
| Servizi infrastrutturali | Modalità di esecuzione | Remunerazione | Ipotesi di applicabilità dell’anticipazione |
| Progettazione ed Evoluzione delle infrastrutture IT | Progettuale | A corpo | Su valore del singolo obiettivo/progetto/prodotto |
| Conduzione operativa delle infrastrutture IT | Continuativa | A canone (fisso/variabile) | Sul valore dell’importo complessivo del canone per l’intera durata del contratto |
| Conduzione operativa delle infrastrutture IT | Continuativa | A consumo | Non applicabile |
L’applicazione della norma nel rispetto di quanto sopra prospettato porterebbe ad una più diffusa applicazione dell’istituto tra le Amministrazioni in quanto le stesse concederebbero anticipazioni in maniera standardizzata e coerente alla tipologia di servizio / remunerazione; nello specifico per i servizi a carattere continuativo, la stessa sarebbe sul valore complessivo previsto dal contratto per quel determinato canone di quel determinato servizio; per quelle a carattere progettuale, collegando l’importo anticipato a quanto da realizzare. Questo, tenendo in considerazione il punto di vista delle Amministrazioni.
Per gli operatori, invece, l’effetto di una applicazione diffusa avrebbe la conseguenza di far fronte alle incombenze derivanti da costi di avvio del progetto, di vitale importanza soprattutto in un periodo complesso come è quello che si sta vivendo a seguito dell’esplosione della pandemia; in aggiunta, vi sarebbe altresì una esposizione finanziaria dei Fornitori commisurata a quanto realmente commissionato dalle Amministrazioni; al posto di una unica garanzia, sia essa sotto forma di cauzione o di fideiussione di importo sicuramente considerevole nel caso di attivazione dell’anticipazione sul valore del contratto di appalto, l’attivazione delle garanzie su singoli servizi e la conseguente estinzione in virtù dell’avanzamento degli stessi soggiacerebbe ad un ciclo di vita decisamente più rapido con minore difficoltà di accesso al credito per sovraesposizione bancaria/assicurativa. Di contro, i costi di tale attività (sia quelli sostenuti verso di operatori finanziari, siano essi Banche e/o Assicurazioni, per il rilascio di garanzie ad hoc) sia quelli di progetto (persone dedicate al monitoraggio progettuale ed alle incombenze per lo svincolo) aumenterebbero.
Nell’auspicata rivisitazione della normativa codicistica, questo ultimo punto sarebbe il prezzo che si ritiene i Fornitori pagherebbero volentieri a fronte della maggiore diffusione dello strumento dell’anticipazione data la maggiore liquidità a supporto dei costi di progetto sostenuti sin dall’avvio dell’esecuzione dei servizi fermo restando che il legislatore, anche per questo aspetto, si auspica proceda ad una semplificazione procedurale importante se del caso prevedendo, a fronte della concessione dell’anticipazione, un “solo” addendum alla garanzia definitiva e non, invece, come sembra oggi distinti atti.
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Per una riconduzione puntuale della recente previsione di legge, si rimanda all’articolo “L’anticipazione sul valore del contratto dopo il Decreto Milleproroghe (Parte I)” a firma di Stefano USAI pubblicato su Appalti e contratti in data 12 gennaio 2021.
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[1] Il d.l. del 31 dicembre 2020 n.183 (Disposizioni urgenti in materia di termini legislativi, di realizzazione di collegamenti digitali, di esecuzione della decisione (UE, EURATOM) 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020, nonché in materia di recesso del Regno Unito dall’Unione europea) c.d. Milleproroghe ha esteso l’incremento dell’anticipazione (dal 20% fino al 30%) fino al 31 dicembre 2021.
[2] Metodologia waterfall: progetti che prevedono una sequenza di passaggi canonizzati a cascata. Lo step successivo è attivabile solo dopo aver terminato quello precedente. Metodologia di tipo tradizionale con natura sequenziale che affronta i requisiti globalmente in un’unica soluzione.
[3] Approccio agile: progetti che prevedono i medesimi step della metodologia waterfall ma in chiave innovativa e iterativa affrontando un sottoinsieme di requisiti in ciascuno “sprint”.
