La nozione di “servizi analoghi”, ai fini della comprova dei requisiti di capacità tecnica e professionale, deve essere interpretata in senso ampio e non restrittivo, in ossequio ai principi di massima partecipazione e di apertura del mercato sanciti dalla normativa europea e nazionale.
Tale nozione è volta a contemperare l’esigenza di selezionare un operatore qualificato con l’interesse pubblico al più ampio numero di concorrenti, evitando la creazione di barriere all’ingresso o riserve di mercato a favore degli operatori già presenti.
La funzione pro-concorrenziale dei principi in materia di appalti pubblici prevale anche su mere esigenze di affidabilità, come dimostra l’esistenza stessa del principio di rotazione negli appalti sottosoglia.
È quanto stabilito dal Consiglio di Stato – Sez. III – con Sezione V, n. 1345 del 20 febbraio 2026
I fatti in causa
La decisione in esame si riferisce ad una controversia sorta nell’ambito di una procedura aperta per l’affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dei lavori per la realizzazione di un corridoio ecologico. La seconda classificata, impugnava l’aggiudicazione lamentando diverse violazioni della lex specialis e della normativa di settore.
In particolare, la ricorrente deduceva tra le altre cose il mancato possesso, da parte dell’aggiudicataria, del requisito di capacità tecnica relativo all’aver svolto “servizi di punta” analoghi a quelli oggetto di gara.
Il giudice di prima istanza, respingeva il ricorso principale.
Del pari il Consiglio di Stato confermando la legittimità dell’aggiudicazione e fornendo importanti chiarimenti interpretativi, in particolare sulla nozione di “servizi analoghi” e sulla sua funzione pro-concorrenziale, richiamando a supporto delle proprie argomentazioni anche il principio di rotazione.
La decisione
La sentenza in commento offre una disamina approfondita dei criteri che devono guidare le stazioni appaltanti e i giudici amministrativi nell’interpretazione dei requisiti di partecipazione alle gare pubbliche, con un focus specifico sulla nozione di “servizi analoghi”.
Il Collegio muove dalla necessità di bilanciare due esigenze fondamentali: da un lato, quella della stazione appaltante di selezionare un contraente affidabile e dotato della necessaria professionalità; dall’altro, l’esigenza, di matrice eurounitaria, di garantire la massima apertura del mercato e la più ampia partecipazione possibile alle procedure di gara.
In questo bilanciamento, il Consiglio di Stato afferma con chiarezza la prevalenza della funzione pro-concorrenziale. I requisiti di esperienza, pur essendo funzionali a “filtrare l’ingresso in gara dei concorrenti forniti di una professionalità coerente con le prestazioni oggetto dell’affidamento” non devono tradursi in ostacoli di fatto all’accesso di nuovi operatori.
Come affermato dai giudici di Palazzo Spada:
La nozione di servizi analoghi, e non identici, è volta quindi a contemperare l’esigenza di selezionare un imprenditore qualificato con il principio della massima partecipazione alle gare pubbliche. […] La richiesta di esperienza in servizi analoghi non è invece funzionale, considerata la prospettiva proconcorrenziale delle direttive, alla creazione di una riserva a favore degli imprenditori già presenti sul mercato.
È in questo contesto argomentativo che la sentenza richiama, in modo emblematico, il principio di rotazione.
Si legge infatti nella pronuncia:
la funzione proconcorrenziale prevale sulle esigenze di affidabilità: si pensi al fatto che non risulta direttamente rilevante in sede di indizione di gara la posizione del contraente uscente (che sia risultato particolarmente affidabile) e che, anche negli appalti di importo inferiore alla soglia eurounitaria, vige il principio di rotazione (art. 49 del d. lgs. n. 36 del 2023).
Questo passaggio, sebbene incidentale rispetto al cuore della decisione (incentrata sui “servizi analoghi”), è di fondamentale importanza.
Esso colloca il principio di rotazione, disciplinato dall’art. 49 del D.Lgs. 36/2023, nell’alveo dei principi cardine posti a presidio della concorrenza.
La rotazione non è una mera regola procedurale, ma uno strumento sostanziale che mira a “evitare il consolidamento di rendite di posizione in capo al gestore uscente” e a garantire un’effettiva turnazione degli operatori economici.
Il richiamo operato dalla sentenza in commento al principio di rotazione, quindi, non è casuale. Serve a rafforzare l’idea che l’ordinamento degli appalti pubblici è orientato a favorire l’accesso al mercato, anche a costo di sacrificare la posizione di vantaggio del contraente uscente, pur se dimostratosi affidabile.
Se persino un operatore che ha già eseguito a regola d’arte un servizio può essere escluso dalla gara successiva in nome della concorrenza, a maggior ragione un requisito di qualificazione come quello dei “servizi analoghi” non può essere interpretato in modo talmente restrittivo da precludere la partecipazione a imprese che, pur non avendo svolto servizi identici, possiedono comunque un’esperienza complessivamente affidabile.
In conclusione, la sentenza n. 1345/2026 del Consiglio di Stato, pur decidendo una controversia specifica sui requisiti di capacità tecnica, ribadisce un principio di sistema: le regole di partecipazione alle gare devono essere lette attraverso la lente della massima apertura concorrenziale. Il principio di rotazione, citato come argomento a fortiori, ne è la più chiara e diretta espressione, confermando la sua centralità quale strumento essenziale per garantire la dinamicità del mercato e l’effettivo avvicendamento degli operatori economici negli appalti pubblici.
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