“Sotto il profilo economico, (…) l’avvalimento configura un autonomo rapporto contrattuale, in cui l’impresa ausiliaria assume su di sé i costi organizzativi e finanziari delle risorse messe a disposizione, mentre l’impresa ausiliata sopporta unicamente il corrispettivo pattuito. Ne consegue che, ai fini della verifica di congruità, il costo rilevante per l’offerente è rappresentato proprio da tale corrispettivo, quale voce diretta dell’offerta economica, e non può essere confuso o assorbito in altre componenti di costo.
L’omessa considerazione di tale rilevante esborso determina, dunque, un vizio sostanziale della valutazione di anomalia, in quanto incide sul giudizio complessivo di attendibilità e sostenibilità dell’offerta, fondato su un margine di utile che risulta in concreto insussistente”.
TAR Lazio, sede di Roma, sez. IV, 27 aprile 2026, n. 7631
Il caso di specie
La controversia trae origine dalla procedura indetta per l’affidamento di un accordo quadro relativo ai lavori di manutenzione della segnaletica orizzontale e dei piedritti delle gallerie lungo diverse tratte autostradali.
A seguito delle operazioni di gara, la stazione appaltante disponeva l’aggiudicazione del lotto n. 1 in favore del Raggruppamento, risultato primo in graduatoria.
Avverso il provvedimento di aggiudicazione, la concorrente, seconda classificata, decideva di adire il giudice amministrativo.
La ricorrente articolava numerose censure, contestando anzitutto il difetto di qualificazione SOA, richiesta a pena di esclusione dal disciplinare di gara, delle consorziate esecutrici designate dal consorzio stabile aggiudicatario. Secondo la prospettazione attorea, le imprese esecutrici avrebbero dovuto possedere autonomamente la qualificazione richiesta dalla lex specialis, ciascuna in relazione alla quota di lavori a esse affidata.
Ulteriori doglianze riguardavano la valutazione dell’offerta tecnica dell’aggiudicatario. In particolare, veniva contestato il punteggio attribuito dalla s.a. con riferimento al criterio concernente la retroriflettenza dei materiali offerti, in quanto le prestazioni dichiarate in gara dal raggruppamento non sarebbero state concretamente raggiungibili.
Sotto diverso profilo, la ricorrente censurava il punteggio assegnato al raggruppamento in riferimento al “curriculum lavori analoghi in presenza di traffico”, sostenendo sia l’assenza della documentazione comprovante le esperienze dichiarate, sia l’erronea valorizzazione di attività non riconducibili alle categorie richieste dal disciplinare.
La società ricorrente contestava poi la legittimità del ricorso all’avvalimento, sia con riguardo alle certificazioni di qualità e di parità di genere utilizzate a fini premiali, sia con riferimento ai contratti di avvalimento stipulati per valorizzare pregresse esperienze professionali. A riguardo, veniva dedotta la genericità dei contratti, la mancanza di DGUE e delle dichiarazioni di impegno delle ausiliarie, nonché l’inammissibile duplicazione dei requisiti di qualificazione in più lotti della gara.
Ulteriori motivi attenevano infine alla presunta insufficienza documentale delle proposte migliorative relative ai materiali, alla verifica di anomalia dell’offerta e all’omessa dichiarazione, da parte della mandante, di una precedente revoca di aggiudicazione per grave inadempimento.
Si sono costituiti in giudizio la stazione appaltante e il consorzio aggiudicatario, resistendo al ricorso.
La decisione del TAR
Dopo un’attenta disamina, il TAR Lazio ha ritenuto fondata esclusivamente la censura concernente la verifica di anomalia dell’offerta.
In primo luogo, il Collegio ha affermato che, nel regime applicabile ratione temporis, il consorzio stabile si qualifica quale autonomo operatore economico mediante il meccanismo del “cumulo alla rinfusa”. Secondo il TAR, una volta accertato il possesso della qualificazione in capo al consorzio, non assume rilievo l’eventuale mancanza di requisiti SOA in capo alle consorziate esecutrici, poiché il consorzio trasferisce i requisiti necessari alle consorziate, assumendone integralmente la responsabilità nei confronti della stazione appaltante.
Il Giudice ha poi respinto le censure relative alla retroriflettenza dei materiali offerti, osservando che la commissione giudicatrice era chiamata a svolgere una valutazione tecnico-discrezionale ex ante circa la serietà, la coerenza e la plausibilità dell’impegno assunto dall’offerente a garantire determinati standard prestazionali e non un accertamento sperimentale sulle prestazioni effettive dei materiali.
In ordine al criterio relativo ai lavori analoghi, il TAR ha ritenuto dimostrata la produzione della documentazione richiesta in sede di gara mediante le modalità previste dalla lex specialis. Quanto invece alla contestazione relativa alla non pertinenza di alcune attività valorizzate, il Collegio ha dichiarato la censura inammissibile per difetto di prova di resistenza, rilevando che, anche detraendo gli importi contestati, il punteggio dell’aggiudicataria sarebbe rimasto comunque superiore a quello della ricorrente.
Con riferimento all’avvalimento delle certificazioni di qualità e di parità di genere, il TAR ha richiamato l’orientamento giurisprudenziale favorevole all’ammissibilità dell’avvalimento premiale per tali requisiti, ritenendo inoltre sufficientemente specifici i contratti stipulati dall’aggiudicatario.
Analogamente, sono state respinte le censure concernenti le presunte carenze documentali dei contratti di avvalimento relativi alle esperienze pregresse, considerate mere irregolarità sanabili mediante soccorso istruttorio.
Il Collegio ha inoltre escluso che l’utilizzo dei medesimi requisiti e delle medesime ausiliarie in più lotti integrasse un’illegittima duplicazione dei requisiti di qualificazione, evidenziando l’assenza, nell’ordinamento, di un principio di “unicità di impiego” del requisito oggetto di avvalimento.
Sono state altresì rigettate le doglianze relative alle proposte migliorative sui materiali e all’omessa dichiarazione della precedente revoca di aggiudicazione, ritenuta non riconducibile a un illecito professionale, anche alla luce dell’intervenuta archiviazione del procedimento ANAC prima che fosse bandita la gara de qua.
Diversamente, il TAR ha accolto la censura relativa alla verifica di anomalia dell’offerta. Il Collegio ha rilevato che il RUP non aveva considerato, nell’ambito del giudizio di congruità, i costi derivanti dai contratti di avvalimento premiale. Tali costi risultavano superiori all’utile dichiarato dall’aggiudicataria, compromettendo dunque la sostenibilità economica dell’offerta.
Brevi profili ricostruttivi
La sentenza del TAR Lazio è di notevole interesse in quanto si inserisce nel più ampio dibattito interpretativo concernente il regime dei consorzi stabili, l’avvalimento premiale e la verifica di anomalia dell’offerta nel nuovo Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36/2023, offrendo una ricostruzione particolarmente significativa del rapporto tra favor partecipationis, tutela della concorrenza ed esigenze di affidabilità dell’operatore economico.
Un primo profilo di interesse riguarda la disciplina dei consorzi stabili e, in particolare, il meccanismo del c.d. “cumulo alla rinfusa”.
Il TAR valorizza la continuità tra l’art. 47 co. 1 del previgente d.lgs. n. 50/2016 e l’art. 67, co. 2, lett. b) del d.lgs. n. 36/2023, nella versione antecedente al correttivo introdotto dal d.lgs. n. 209/2024. In tale prospettiva, il Collegio richiama il consolidato orientamento secondo cui il consorzio stabile costituisce un autonomo centro di imputazione giuridica e imprenditoriale, distinto dalle singole consorziate, con la conseguenza che il possesso dei requisiti deve essere verificato principalmente in capo al consorzio stesso.
La sentenza richiama infatti espressamente la decisione del Consiglio di Stato, sez. V, n. 2676 del 2026, ribadendo che il cumulo alla rinfusa opera non soltanto in senso “ascendente”, cioè nella fase di acquisizione dei requisiti da parte del consorzio attraverso le consorziate, ma anche in senso “discendente”, consentendo al consorzio di trasferire alle imprese designate la propria qualificazione. Il TAR configura tale meccanismo come una forma di “avvalimento ex lege”, caratterizzata dalla responsabilità solidale del consorzio nei confronti della stazione appaltante.
Al contempo, vi è da osservare che la sentenza evidenzia il mutamento normativo introdotto dal d.lgs. n. 209/2024. Con il Correttivo, infatti, è stata limitata la portata del cumulo alla rinfusa imponendo, in caso di esecuzione tramite consorziate, il possesso dei requisiti per le imprese esecutrici in proprio ovvero mediante avvalimento ex art. 104 del Codice dei contratti pubblici.
Il riferimento del TAR al nuovo assetto normativo consente quindi di cogliere la progressiva evoluzione del sistema verso una maggiore valorizzazione dell’effettiva capacità esecutiva delle imprese concretamente incaricate dell’esecuzione dell’appalto.
Ulteriore profilo centrale della pronuncia concerne l’avvalimento premiale, istituto che continua a suscitare rilevanti questioni interpretative anche sotto il vigore del nuovo Codice.
Sul punto, come confermato de consolidata giurisprudenza richiamata dal T.a.r. nella sentenza in parola, “fuori dall’ambito dei requisiti generali (corrispondenti alle cause di esclusione) di cui agli artt. 94 e 95, che riguardano per così dire l’imprenditore quale soggetto, e di detti casi tipizzati di requisiti riguardanti l’impresa, in cui testualmente non rientra quello delle certificazioni della parità di genere di cui all’articolo 46-bis del d. lgs. n. 198 del 2006, va per, converso, sempre ammesso il ricorso all’istituto dell’avvalimento, sia esso di tipo ‘partecipativo’, ovvero ‘premiale’” (Cons. Stato, sez. VI, 18 giugno 2025, n. 5345).
Particolarmente rilevante è il passaggio in cui il Collegio chiarisce che l’avvalimento delle certificazioni non può ridursi a un mero “prestito cartolare”, ma richiede la concreta messa a disposizione dell’apparato organizzativo e gestionale che ha consentito il conseguimento delle certificazioni stesse.
Ad ogni modo, l’elemento maggiormente interessante nella sentenza in commento concerne la verifica di anomalia dell’offerta. A riguardo, il Collegio richiama numerosi precedenti giurisprudenziali, dai quali emerge il principio secondo cui i costi dell’avvalimento costituiscono una componente necessaria dell’offerta economica e devono quindi essere valutati ai fini della sostenibilità complessiva della proposta contrattuale.
Sulla scorta dei citati orientamenti, il T.a.r. ha applicato tale principio anche all’avvalimento premiale, superando implicitamente la distinzione tra avvalimento operativo e avvalimento finalizzato all’acquisizione di punteggi tecnici. Ed infatti, tutti i corrispettivi dovuti alle imprese ausiliarie costituiscono costi reali e autonomi, a prescindere dal fatto che l’avvalimento sia operativo o premiale, suscettibili di incidere sull’utile dichiarato dall’offerente.
Il Tribunale coglie, infine, l’occasione per ribadire che la verifica di congruità non costituisce un mero controllo formale della documentazione giustificativa, ma un accertamento concreto della sostenibilità economica dell’offerta nel suo complesso. In tale prospettiva, l’omessa considerazione di costi rilevanti altera il giudizio di attendibilità dell’offerta e determina un vizio sostanziale del procedimento valutativo.
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