Il TAR Roma interviene sul tema delle concessioni demaniali marittime, tracciando una chiara linea di demarcazione tra il regime delle proroghe automatiche ope legis e quello dei titoli rilasciati all’esito di procedure selettive ritenute conformi ai principi eurounitari.
Sotto tale profilo, la pronuncia si segnala per un parziale superamento degli orientamenti giurisprudenziali consolidati in materia, introducendo una distinzione di natura sostanziale fondata sulla genesi procedimentale del rapporto concessorio.
In particolare, il TAR ha affermato che non possono essere automaticamente incisi da profili di incompatibilità con il diritto dell’Unione i rapporti che non traggono origine da proroghe automatiche previste dalla normativa interna, ma che sono stati instaurati all’esito di procedure caratterizzate da adeguati livelli di trasparenza, pubblicità e partecipazione, in conformità ai principi eurounitari in materia di concorrenza.
Il caso di specie
La vicenda trae origine dal ricorso proposto avverso la determinazione dirigenziale n. 123/2024, con la quale il Comune di Fiumicino ha dichiarato “l’inesistenza della D.D. n. 6696 del 31.12.2020” e, per l’effetto, “l’inesistenza delle 27 concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative scadenti alla data del 31 dicembre 2033”, tra cui quella della società ricorrente, rilasciate sulla base del modello procedimentale delineato dalla medesima determinazione n. 6696/2020. In tale contesto, l’amministrazione ha escluso la sussistenza, in capo ai concessionari, di un diritto alla prosecuzione del rapporto, pur trattandosi di titoli conseguiti all’esito di una procedura comparativa ai sensi degli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. att.
La società ricorrente contesta la legittimità dell’atto, deducendo, in particolare, che il Comune avrebbe indebitamente esteso l’ambito applicativo dei principi affermati dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 17 e 18 del 2021 — riferiti alle concessioni prorogate automaticamente ai sensi della l. n. 145/2018 — anche alla distinta fattispecie delle concessioni rilasciate all’esito di procedure selettive conformi al diritto dell’Unione europea.
Secondo la prospettazione attorea, tali concessioni — tra le quali rientra quella oggetto di causa — ricadrebbero invece nell’ambito applicativo dell’art. 3, comma 2, della l. n. 118/2022, che prevede la conservazione dei titoli sino alla loro naturale scadenza, ove affidati o rinnovati mediante procedure selettive con adeguate garanzie di imparzialità, trasparenza e pubblicità.
In tale prospettiva, la procedura in esame sarebbe conforme al modello delineato dall’art. 18, comma 1, del regolamento di esecuzione del Codice della navigazione, che prevede, per le concessioni di particolare rilievo, “la pubblicazione della domanda mediante affissione nell’albo del comune ove è situato il bene richiesto e la inserzione della domanda per estratto nel Foglio degli annunzi legali della provincia”.
Tale onere pubblicitario risulta funzionale a consentire la presentazione di osservazioni “a tutti coloro che possono avervi interesse” (art. 18 co. 2, reg. att. cod. nav), nonché di “domande concorrenti” entro i termini all’uopo stabiliti (art. 18 co. 5, reg. att. cod. nav).
In tale ottica, rileva altresì che a decorrere dal 1° gennaio 2010, l’albo pretorio on line ha sostituito quello cartaceo, assicurando, a fortiori, la piena accessibilità delle informazioni, come riconosciuto anche dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. St., sez. IV, 20 giugno 2022, n. 5054).
Si è costituito in giudizio il Comune, il quale, dopo aver eccepito la presunta tardività del ricorso, ha sostenuto che la procedura seguita non avrebbe rispettato i requisiti minimi di pubblicità e trasparenza idonei a garantire un effettivo confronto concorrenziale e che, conseguentemente, gli atti di proroga delle concessioni in essere dovrebbero essere disapplicati in quanto contrastanti con il diritto dell’Unione europea.
La decisione del TAR
Il TAR Roma ha accolto il ricorso, ritenendo fondate tutte censure articolate dalla società concessionaria e ravvisando, quindi, l’illegittimità del provvedimento impugnato.
In via preliminare, il Collegio ha respinto l’eccezione di tardività sollevata dal Comune resistente, affermando che la delibera n. 236 del 27.12.2023 fosse priva di immediata lesività nei confronti della sfera giuridica della ricorrente. Con tale atto, infatti, la Giunta comunale si era limitata a richiamare i principi affermati dalle sentenze nn. 17 e 18/2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nonché i successivi interventi del legislatore, con riferimento sia alle disposizioni nazionali che hanno previsto (o avrebbero potuto prevedere) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime, sia alla sorte delle concessioni già oggetto di proroghe ex lege.
Nel merito, il TAR ha incentrato l’intero percorso motivazionale sulla verifica della compatibilità della procedura in esame — svolta in dichiarata applicazione dell’art. 18 del regolamento di esecuzione del Codice della navigazione e, quindi, della disciplina vigente ratione temporis — con gli obiettivi di libera circolazione dei servizi e di tutela della concorrenza nel mercato interno, come delineati dalla direttiva 2006/123/CE.
A tal fine, il Collegio ha preliminarmente delimitato il thema decidendum, osservando come nella fattispecie non venisse in rilievo il regime delle “mere proroghe” (o “proroghe automatiche”) ex l. 145/2018, le quali, ove disposte in contrasto con il diritto eurounitario — segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE — sono prive di effetti giuridici, secondo l’orientamento oramai consolidato della giurisprudenza amministrativa (cfr., tra le altre, Cons. Stato, sez. VII, 7 luglio 2023, n. 6675; sez. VI, 19 aprile 2023, n. 3964).
Piuttosto, secondo il TAR, la controversia concerne una procedura propriamente “evidenziale”, estranea all’ambito applicativo della l. n. 145/2018, già oggetto di censura da parte sia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato sia della Corte di giustizia dell’Unione europea.
Nel caso di specie, infatti, il Comune ha articolato un iter procedimentale scandito da plurimi passaggi:
– in primo luogo, con la determina n. 6696 del 31.12.2020 è stato approvato l’avviso da pubblicarsi sull’albo pretorio e sul sito istituzionale, al fine di garantire lo svolgimento di una procedura trasparente “nei tempi e modi previsti dall’art. 18 del regolamento di esecuzione del Codice della navigazione”, unitamente alla relativa modulistica;
– successivamente, sono stati pubblicati l’avviso pubblico e i relativi allegati, nonché gli avvisi ex art. 18 reg. esec. cod. nav. relativi alle domande pervenute e, con determina n. 2550 del 12.05.2021, sono stati approvati gli schemi-tipo delle nuove concessioni demaniali marittime;
– infine, all’esito di tale sequenza procedimentale, e in assenza di osservazioni o domande concorrenti, l’Amministrazione ha quindi adottato, sulla base degli indirizzi operativi di cui alla citata determina n. 6696/2020, gli atti di estensione delle concessioni demaniali.
Né, del resto, può incidere sulla fondatezza delle doglianze attoree la prospettata necessità di una forma di pubblicità “rafforzata” nell’ambito della procedura selettiva di cui all’art. 18 del regolamento di esecuzione del Codice della navigazione, da adottarsi — secondo il Comune — in relazione a concessioni demaniali di particolare rilevanza sotto il profilo della durata, della consistenza o dell’appetibilità.
Difatti, secondo quanto già evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa richiamata (seppure in modo non del tutto pertinente) dall’Amministrazione comunale, la pubblicità “rafforzata” può ritenersi integrata allorché l’avviso pubblico sia diffuso non soltanto mediante pubblicazione sull’albo pretorio, come previsto dall’art. 18 R.C.N., ma anche attraverso ulteriori modalità idonee ad ampliare la conoscibilità della procedura, quali la pubblicazione sui siti istituzionali degli enti coinvolti (cfr. Cons. Stato, sez. VII, n. 4538/2022).
Ciò posto, osserva il TAR come, pur non rientrando la procedura in esame tra le ipotesi per le quali è richiesto un particolare rafforzamento degli oneri pubblicitari — quali le concessioni relative a infrastrutture portuali maggiori — essa risulti comunque rispettosa del relativo standard, avendo il Comune previsto la pubblicazione degli avvisi sia sull’albo pretorio online sia nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito istituzionale dell’ente.
Tale modalità di diffusione, peraltro oggi espressamente valorizzata dall’art. 4, comma 2, della l. n. 118/2022, garantisce una conoscibilità ampia e generalizzata degli atti, idonea a escludere profili di contrasto con il diritto eurounitario.
A tal fine, appare dirimente il richiamo alla giurisprudenza del Consiglio di Stato in ordine all’efficacia dell’albo pretorio online, il quale ha evidenziato come “lo strumento (il sito web) si è trasformato ed è divenuto un luogo “virtuale” e accessibile a tutti con un semplice collegamento al sito web di riferimento. In questo modo tutti i documenti e gli atti che devono essere divulgati e diffusi per acquisire efficacia, vengono resi pubblici tramite Internet, se ne consente la generalizzata diffusione e la completa conoscenza ovunque e per chiunque” (cfr. Cons. St., sez. IV, 20 giugno 2022, n. 5054).
Ne consegue che, contrariamente a quanto sostenuto dal Comune — secondo cui il modello delineato dall’art. 18 reg. att. non sarebbe idoneo a garantire un sufficiente livello di concorrenzialità per via della sua asserita dimensione locale — le modalità di pubblicazione adottate risultano pienamente idonee ad assicurare un adeguato livello di trasparenza e apertura al mercato, tale da escludere profili di violazione del diritto eurounitario.
Da ciò discende, secondo il TAR, l’illegittimità della determinazione dirigenziale impugnata, la quale, in violazione dell’art. 3 della l. n. 118/2022, ha erroneamente qualificato il titolo concessorio come tamquam non esset, assimilando indebitamente la fattispecie in esame alle ipotesi di mera proroga automatica oggetto delle pronunce dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18.
Brevi considerazioni
La pronuncia in esame, pur collocandosi nel solco della complessa e ormai consolidata evoluzione giurisprudenziale in materia di concessioni demaniali marittime, introduce significativi elementi di innovazione interpretativa.
Il principale profilo di innovatività risiede nel superamento di una lettura tendenzialmente unitaria del fenomeno concessorio, a favore di una più netta distinzione tra differenti tipologie di titoli.
Il Collegio opera, in particolare, una chiara separazione tra il regime delle proroghe automatiche ope legis — da tempo oggetto di censura da parte dell’Adunanza Plenaria e della Corte di giustizia dell’Unione europea — e quello delle concessioni rilasciate all’esito di procedure selettive improntate a logiche concorrenziali. In tale prospettiva, il criterio distintivo non è più individuato nella sola durata del rapporto, bensì nella sua “struttura genetica”, attribuendosi rilievo decisivo al procedimento amministrativo che ne ha determinato l’insorgenza.
Ne deriva che i titoli formatisi a seguito di un effettivo confronto comparativo vengono sottratti al meccanismo della disapplicazione automatica.
Sotto altro profilo, la sentenza si caratterizza per un approccio più selettivo nell’utilizzo dei precedenti dell’Adunanza Plenaria (nn. 17 e 18 del 2021), che vengono ricondotti alle sole ipotesi di proroga automatica, escludendone l’estensione analogica a fattispecie nelle quali l’amministrazione abbia concretamente esercitato poteri istruttori e selettivi.
Di particolare rilievo è, infine, la valorizzazione di una nozione sostanziale di pubblicità, svincolata da impostazioni meramente formali e territoriali. La pubblicazione telematica degli atti — mediante albo pretorio online e sezione “Amministrazione trasparente” — viene infatti considerata idonea a garantire un adeguato livello di conoscibilità e apertura al mercato, in linea con i principi di trasparenza del diritto eurounitario e con l’evoluzione digitale dell’azione amministrativa.
Nel complesso, la sentenza n. 7149/2026 si configura come un significativo correttivo rispetto agli automatismi interpretativi, riaffermando la centralità del procedimento amministrativo e la rilevanza del legittimo affidamento maturato nell’ambito di procedure selettive effettivamente competitive.
Non può tuttavia escludersi che tali profili di novità interpretativa possano non essere condivisi dal giudice di seconde cure, eventualmente investito della questione in sede di appello.
Si resta, pertanto, in attesa della stabilizzazione della pronuncia ovvero di un suo eventuale riesame in grado di appello, al fine di verificare quale sarà l’orientamento del Consiglio di Stato sulla questione.
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