Interpretazione bando di gara

Contratti pubblici – Gara pubblica – Bando di gara- Si applicano i criteri ermeneutici di interpretazione di cui agli articoli 1362 e 1363 cc.- Criterio interpretativo cardine delle previsioni di una lex specialis di gara – E’ quello letterale – Solo un’aporia tra alcune di esse può legittimamente richiedere (anche) l’utilizzo del criterio sistematico

Per un costante orientamento giurisprudenziale, il bando di gara costituisce un vincolo dal quale anche la stazione appaltante non può sottrarsi, nel senso che, al pari dei concorrenti, anche l’amministrazione è inderogabilmente tenuta ad applicare le disposizioni che essa stessa si è data per la procedura di affidamento (Cons. Stato, V, 23 novembre 2020, n. 7257; 13 settembre 2016, n. 3859; Ad. plen. 25 aprile 2014, n. 9), e, ai fini della loro interpretazione, vanno applicate le norme in materia di contratti e innanzitutto il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 Cod. civ.. Conseguentemente, le clausole di una lex specialis non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall’interprete il significato più favorevole al concorrente (Cons. Stato, V, 29 novembre 2022, n. 10491; 4 ottobre 2022, n. 8481; 2 marzo 2022 n.1486; 6 agosto 2021, n. 5781; 8 aprile 2021, n. 2844; 8 gennaio 2021, n. 298; III, 24 novembre 2020, n. 7345; 15 febbraio 2021, n. 1322; VI, 6 marzo 2018, n. 1447; V, 27 maggio 2014, n. 2709).
In altre parole, la giurisprudenza riconosce, da sempre, che le clausole della lex specialis di gara vincolano non solo i concorrenti, ma anche la stessa Amministrazione, che non conserva alcun margine di discrezionalità nella loro concreta attuazione, non potendo disapplicarle neppure nel caso in cui talune di esse risultino inopportunamente o incongruamente formulate, salva, naturalmente, la possibilità di far luogo, nell’esercizio del potere di autotutela, all’annullamento del bando, esigendo la tutela dell’affidamento dei destinatari una interpretazione che dia prevalenza alle espressioni letterali ed escluda ogni procedimento ermeneutico in funzione integrativa diretto a evidenziare pretesi significati generativi di incertezze nell’applicazione (Cons. Stato, 19 settembre 2011, n. 5282; IV, 5 ottobre 2005, n. 5367; V, 30 agosto 2005, n. 4413; 15 aprile 2004, n. 2162) [1].

CGAS Regione Siciliana, Sez. Giurisdiz., 27 maggio 2025, n. 399

Pubblicato il 27/05/2025
N. 00399/2025REG.PROV.COLL.
​N. 01216/2023 REG.RIC.
 
REPUBBLICA ITALIANA
​IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 1216 del 2023, proposto da
OMISSIS s.r.l. e OMISSIS s.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, in relazione alla procedura CIG 9313157448, rappresentate e difese dall’avvocato Pietro Cami, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
contro
OMISSIS s.c. a r.l. e OMISSIS s.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Antonio Saitta e Nazareno Pergolizzi, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;
nei confronti
OMISSIS s.p.a., non costituita in giudizio;
per la riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania (Sezione quarta) n. 3190/2023, resa tra le parti.
 
Visto il ricorso in appello di OMISSIS s.r.l. e OMISSIS s.r.l.;
Visto l’appello incidentale di OMISSIS s.c. a r.l. e di OMISSIS s.r.l.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica dell’11 dicembre 2024 il Cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
 
FATTO

I. Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania, definiva i due ricorsi, di tipo c.d. “escludenti”, relativi alla procedura aperta bandita il 3 agosto 2022 da OMISSIS s.p.a. per l’affidamento, ai sensi dell’art. 54 del d.lgs. 50/2016, “dei servizi di pitturazioni, pavimentazioni, carenaggio e coibentazioni sulle navi traghetto in servizio nello Stretto di Messina e agli impianti a terra funzionali di competenza della Direzione Operativa Infrastrutture -Navigazione”, gara cui hanno partecipato due operatori economici, il costituendo RTI tra OMISSIS s.r.l. (mandataria) e OMISSIS s.r.l. (mandante), risultato aggiudicatario, e il costituendo RTI tra OMISSIS s.c. a r.l. (mandataria) ed OMISSIS s.r.l. (mandante).
In particolare, il Tar:
– in accoglimento del sesto motivo del ricorso principale proposto da OMISSIS ed OMISSIS, riteneva carente di un requisito di partecipazione il costituendo RTI OMISSIS. Annullava pertanto l’aggiudicazione a suo favore;
– in accoglimento di una delle censure del ricorso incidentale proposto da OMISSIS e OMISSIS, riteneva carente di un requisito di partecipazione il RTI OMISSIS. Respingeva indi le domande risarcitorie da questo formulate;
– compensava tra le parti le spese del giudizio.
II. OMISSIS s.r.l. e OMISSIS s.r.l. hanno proposto appello.
Le appellanti hanno dedotto con un unico motivo: error in judicando; travisamento dei fatti e degli atti di giudizio; motivazione illogica e contraddittoria; violazione ed errata applicazione della lex specialis; violazione ed errata applicazione degli artt. II.1.1, II.1.4 e II.2.4 del bando di gara – violazione ed errata applicazione del punto II.3), del punto V e del paragrafo I del disciplinare di gara; violazione ed errata applicazione dell’art. 2 dello schema di accordo quadro; violazione e falsa applicazione della normativa in materia d’appalti; violazione e falsa applicazione dell’art. 83 del d.lgs. 50/2016; violazione dei principi di favor partecipationis e di tassatività delle cause di esclusione.
Le appellanti hanno poi riproposto in via gradata, ai sensi dell’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm., i motivi assorbiti del loro ricorso incidentale di primo grado (1. Violazione e falsa applicazione del punto III.1.3 del bando di gara; violazione e falsa applicazione dei punti D ed I del disciplinare di gara; violazione e falsa applicazione dell’art. 87 del d.lgs. 50/2016; soluzione di continuità nel possesso del certificato di qualità di OMISSIS; eccesso di potere sotto i profili del difetto di istruttoria e della carenza dei presupposti; 2. Violazione e falsa applicazione del punto III.1.2. del bando. 3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 79, comma 5-bis, del d.lgs. 50/2016).
Hanno concluso le appellanti per la riforma in parte qua della sentenza e per la reiezione del ricorso principale di primo grado. In subordine, per l’ipotesi di proposizione di appello incidentale, hanno chiesto la conferma della statuizione di accoglimento del ricorso incidentale di primo grado, anche in accoglimento dei motivi assorbiti e qui riproposti, con annullamento, occorrendo, degli atti con lo stesso impugnati, e declaratoria dell’illegittimità della ammissione alla procedura di gara del costituendo RTI OMISSIS.
III. OMISSIS s.c. a r.l. ed OMISSIS s.r.l. hanno proposto appello incidentale, deducendo l’erroneità della sentenza, in rito e nel merito, nella parte in cui ha ritenuto carente di un requisito di partecipazione il costituendo RTI OMISSIS.
Le appellanti incidentali hanno poi riproposto ex art. 101, comma 2, Cod. proc. amm. i motivi assorbiti del loro ricorso di primo grado (1. Violazione e falsa applicazione del punto G del disciplinare di gara; 2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 83, comma 9, del d.lgs. 50/2016 e dei paragrafi D e G del disciplinare di gara; 3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 105 del d.lgs. 50/2016; 4. Violazione e falsa applicazione del punto III.1.1 del bando; 5. Violazione e falsa applicazione del punto III.1.3 del bando; 7. Violazione e falsa applicazione dell’art. 48, comma 4, del d.lgs. 50/2016; 8. Violazione e falsa applicazione dell’art. 95, comma 10, del d.lgs. 50/2016; 9. Violazione e falsa applicazione dell’art. 80 del d.lgs. 50/2016).
Hanno concluso le appellanti incidentali per la reiezione dell’appello principale, e per l’accoglimento dell’appello incidentale e dei riproposti motivi di ricorso.
IV. OMISSIS s.p.a., costituita nel giudizio di primo grado, non si è costituita in sede di appello.
V. Alla camera di consiglio del 17 gennaio 2024 le appellanti principali hanno rinunziato alla proposta domanda cautelare.
Entrambe le parti costituite hanno depositato memorie.
La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza dell’11 dicembre 2024.

DIRITTO

1. Si tratta della procedura bandita da OMISSIS s.p.a. per l’affidamento, ai sensi dell’art. 54 del d.lgs. 50/2016, “dei servizi di pitturazioni, pavimentazioni, carenaggio e coibentazioni sulle navi traghetto in servizio nello Stretto di Messina e agli impianti a terra funzionali di competenza della Direzione Operativa Infrastrutture – Navigazione”.
2. L’appello principale, proposto da OMISSIS s.r.l. e OMISSIS s.r.l., componenti del costituendo RTI già aggiudicatario della gara, si dirige avverso la parte della sentenza gravata che, in accoglimento del sesto motivo del ricorso principale proposto dalle società componenti il costituendo RTI altro partecipante alla procedura, OMISSIS s.c. a r.l. ed OMISSIS s.r.l., ha annullato l’aggiudicazione ritenendo la carenza di un requisito di partecipazione.
3. Al riguardo, il Tar ha rilevato:
A) quanto al bando di gara, che:
– il punto II.2.4 indica come prestazioni dell’appalto quelle di “carenaggio; allestimento; pulizie e sistemazioni; manutenzioni e pitturazioni; prestazioni diverse; manutenzione
ordinaria e straordinaria in seno agli impianti a terra funzionali a navigazione”;
– il punto III.1.2, Capacità economica e finanziaria, richiede tra le condizioni di partecipazione, l’avvenuta realizzazione da parte del concorrente, in riferimento agli ultimi tre esercizi finanziari disponibili, di un “fatturato specifico medio annuo, nel settore di attività oggetto dell’appalto (manutenzioni navali), non inferiore a euro 1.451.358,12 … IVA esclusa”;
– allo stesso punto, precisa, agli espressi sensi dell’art. 83, comma 5, del d.lgs. 50/2016, che “l’importo sopra indicato è richiesto al fine di consentire la selezione di un operatore affidabile e con esperienza specifica nel settore oggetto della procedura di gara. Inoltre, il valore del fatturato medio annuo specifico richiesto, risulta essere adeguato alla tipologia di prestazioni, che riveste particolare importanza in relazione alla sicurezza e alla regolarità dell’esercizio ferroviario, e all’importo complessivo dell’appalto”, e soggiunge, per l’ipotesi di partecipazione di concorrenti plurisoggettivi, che “il requisito deve essere posseduto cumulativamente dal raggruppamento e da ogni impresa in misura corrispondente alla parte di prestazione che intende eseguire”;
B) quanto al disciplinare, che:
– il punto D, Documentazione da presentare a corredo dell’offerta, ribadisce, tra altro, la necessità del possesso dei requisiti di cui al punto III.1.2 del bando;
– il punto D, Norme per la partecipazione alla gara e documentazione richiesta, prevede l’utilizzo da parte dei concorrenti dei “modelli aggiornati scaricabili dall’area ‘Allegati’ dell’evento online riferito alla specifica gara sul Portale Acquisti di RFI, senza apportarvi modifica alcuna”.
Tanto premesso, il Tar ha osservato che:
“Contrariamente a quanto previsto nel bando, la società OMISSIS s.r.l. ha modificato il D.G.U.E. nella parte relativa al settore di attività oggetto dell’appalto cui è richiesto si riferisca il fatturato specifico medio annuo da dichiarare, aggiungendo alla dicitura ‘manutenzioni navali’ quella di ‘impianti a terra’.
In presenza di una prescrizione chiara, nel senso che fosse vietata la modifica dei documenti unilateralmente predisposti dalla dichiarazione appaltante, ritiene il Collegio che la dichiarazione presentata dalla società non possa considerarsi valida …
A ciò si aggiunge quanto segue.
Il modello di D.G.U.E. messo a disposizione dalla stazione appaltante era perfettamente rispondente alle indicazioni del bando di gara, là dove – si ribadisce – è stabilito in maniera inequivocabile che il fatturato specifico richiesto dovesse riguardare esclusivamente il settore delle ‘manutenzioni navali’.
Nello specifico, il bando di gara, ai fini dell’ammissione alla gara, richiedeva la dichiarazione che il fatturato specifico medio annuo dell’operatore economico nel settore di attività oggetto dell’appalto – “manutenzioni navali” – riferito agli ultimi tre esercizi finanziari disponibili, non fosse inferiore a € 1.451.358,12; dichiarazione poi comprovata per le società di capitali:
– mediante i bilanci, o estratti di essi, approvati alla data di scadenza del termine per la presentazione delle offerte corredati della nota integrativa dai quali si evinca il fatturato specifico (manutenzioni navali) dichiarato; ovvero
– mediante dichiarazione resa, ai sensi e per gli effetti dell’art. 47 del D.P.R. n. 445/2000, dal soggetto o organo preposto al controllo contabile della società ove presente, attestante la misura (importo) e la tipologia (causale della fatturazione) del fatturato specifico dichiarato in sede di partecipazione;
– copia delle fatture relative alla specifica attività da cui si ricava il fatturato specifico realizzato;
– certificati rilasciati dall’amministrazione/ente pubblico contraente, con l’indicazione dell’oggetto, dell’importo e del periodo di esecuzione o attestazioni rilasciate dal committente privato, con l’indicazione dell’oggetto, dell’importo e del periodo di esecuzione in originale o in copia.
Non sembrano sussistere ragioni per discostarsi dal consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui ‘Ai fini dell’interpretazione delle clausole di una lex specialis di gara vanno applicate le norme in materia di contratti e anzitutto il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 cod. civ.; conseguentemente, le stesse clausole non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione” (Consiglio di Stato, Sez. V, 15 febbraio 2023, n. 1589).
È vero poi che lo stesso bando richiama, nel perimetrare le prestazioni riconducibili all’oggetto dell’appalto, oltre ai servizi di pitturazione, pavimentazione, carenaggio e coibentazioni a bordo delle navi traghetto in servizio nello Stretto di Messina, anche la ‘manutenzione ordinaria e straordinaria in seno agli impianti a terra funzionali a Navigazione’.
Ciò, tuttavia, non vuole dire che la dichiarazione – e successiva prova – del fatturato specifico potesse riguardare il settore generico degli ‘impianti a terra’, essendo ancora una volta circoscritto il settore agli impianti a terra ‘funzionali alla navigazione’.
Significativo risulta, altresì, il codice CPV 50241000, il quale si riferisce specificamente ai ‘Servizi di riparazione e manutenzione di navi’, utilizzato proprio per individuare puntualmente l’oggetto dell’affidamento.
Non è, infine, trascurabile, come osserva condivisa giurisprudenza, che nel settore navale ‘l’esigenza di specificità delle pregresse prestazioni valutabili si collega, in modo ragionevole, alla specificità degli impianti di condizionamento installati sulle navi, i quali evidenziano una serie di peculiarità tali da imporre, ai fini della corretta esecuzione del servizio, la conoscenza di dettagli tecnici e di “know how”, che sono specifici e diversi rispetto a quanto è generalmente richiesto dagli impianti di condizionamento comuni, atteso che non appaiono esportabili direttamente al settore navale esperienze professionali maturate negli ordinari contesti edilizi civili.
Non deve infatti essere trascurato che le grandi unità navali…sono vere e proprie “città galleggianti” dotate di impianti del tutto peculiari, non allacciati, per esempio, alle reti idriche ed energetiche convenzionali a cui si allacciano, viceversa, gli impianti in uso negli ordinari contesti civili oppure industriali su terraferma.
Tali profili di oggettiva peculiarità degli impianti (da pulire, bonificare, sanificare) e degli ambienti di lavoro su nave rendono chiare e meritevoli di adeguata valutazione le ragioni sottese alla sopracitata disposizione di cui al par. 3.2. del bando laddove, nel perimetrare il requisito del fatturato specifico medio annuo nel settore di attività oggetto di appalto, afferma che “tale requisito è richiesto in considerazione della entità, della complessità, della specificità dell’appalto e della necessaria esperienza che devono possedere gli operatori economici affidatari’ (T.A.R. Roma, (Lazio) sez. I, 11 aprile 2023, n.6257).
Ad ogni modo, i principi della certezza del diritto, della parità di trattamento e di trasparenza impediscono di ritenere valida una dichiarazione resa con un’inammissibile – ed espressamente vietata – modifica del modello messo a disposizione dall’Amministrazione.
Le stesse esigenze di tutela della trasparenza e della par condicio escludono, altresì, che la stazione appaltante possa discostarsi dalle prescrizioni della lex specialis”.
4. Secondo le appellanti principale, le predette motivazioni sono errate e illogiche, per non avere OMISSIS apportato alcuna inammissibile modifica al modello di DGUE predisposto dalla stazione appaltante. Tale non sarebbe, per la deducente, l’aver fatto riferimento all’intero oggetto dell’appalto, cioè alle manutenzioni navali e agli impianti a terra, con un maggior grado di specificità e di dettaglio rispetto al predetto modello, ciò che sarebbe in linea con la lex specialis, che delinea entrambe tali attività ai punti II.1.1, II.1.4 e II.2.4 del bando, con lo schema di accordo quadro allegato al disciplinare, che all’art. 2, comma 3, riporta parimenti nell’oggetto dell’appalto servizi di manutenzione ordinaria e straordinaria relativi agli impianti a terra, e con il fatturato specifico medio annuo richiesto dal punto III.1.2. del bando, che si riferisce al settore di attività oggetto dell’appalto, precisando anche che “il valore del fatturato medio annuo specifico richiesto, risulta essere adeguato alla tipologia di prestazioni, che riveste particolare importanza in relazione alla sicurezza e alla regolarità dell’esercizio ferroviario, e all’importo complessivo dell’appalto”.
L’appellante principale afferma altresì che il disciplinare di gara non precluderebbe, tantomeno a pena di esclusione, l’integrazione e la specificazione in senso additivo del DGUE, predisposto in formato editabile proprio a tale fine, da cui l’inconferenza della giurisprudenza richiamata dal Tar, peraltro relativa alla diversa questione dei costi della manodopera nell’offerta economica.
Né, si prosegue, rileverebbe in contrario la sintetica espressione “manutenzioni navali” contenuta nel punto III.1.2. del bando e nella parte IV, lett. B, punto 1, del modulo DGUE, che sarebbe una mera indicazione riassuntiva delle attività oggetto dell’appalto rispetto alle quali è richiesta una soglia minima di fatturato specifico medio annuo, anche perché, in generale, il settore delle manutenzioni navali comprende anche la manutenzione degli impianti a terra serventi e funzionali alla navigazione, e ciò varrebbe a maggior ragione per l’appalto de quo, che riguarda le attività di manutenzioni delle unità navali di RFI impiegate per il trasporto ferroviario sullo Stretto e degli importanti impianti a terra funzionali alla loro navigazione e alla sicurezza e regolarità dell’esercizio ferroviario.
Del resto, si soggiunge, alla luce di alcuni passaggi della sentenza gravata, di tanto sarebbe stato consapevole lo stesso Tar, che poi avrebbe ritenuto, contraddittoriamente, l’invalidità della dichiarazione del fatturato pregresso di OMISSIS perché riferito alle “manutenzioni navali e impianti a terra” sull’illogico assunto che il punto III.1.2. del bando di gara andasse interpretato nel senso di riferire il fatturato specifico medio richiesto alle sole “manutenzioni navali”, con esclusione quindi dei connessi impianti a terra, interpretazione contraria al principio giurisprudenziale secondo cui l’interpretazione di una clausola di bando va operata, al di là degli incisi letterali, sulla base delle disposizioni di cui agli artt. 1362 e 1363 Cod. civ., e, dunque, secondo un approccio sistematico che evidenzi il significato della medesima in conformità al contenuto delle altre disposizioni della lex specialis. Tale principio, affermato anche nella giurisprudenza citata dal Tar, avvalorerebbe la correttezza dell’operato della stazione appaltante, né sarebbe significativo il codice CPV 50241000 riportato negli atti di gara, corrispondente a “servizi di riparazione e manutenzioni delle navi”, costituente, come afferma la giurisprudenza, una mera descrizione riassuntiva con valenza orientativa, che, in quanto tale, non può far assumere al servizio cui si riferisce natura e connotati diversi da quelli che risultano dalle clausole della lex specialis che valgono a definire l’oggetto dell’appalto.
In altre parole, per l’appellante principale, l’interpretazione della legge di gara offerta dal Tar violerebbe a un tempo i criteri ermeneutici letterale e sistematico e il principio del favor partecipationis, e, ulteriormente, non considererebbe che, come chiarito dalla giurisprudenza, il fatturato specifico, quale requisito di carattere economico-finanziario (art. 83, comma 4, d.lgs. 50/2016), è il mezzo per dimostrare la solidità finanziaria dell’operatore economico, con la conseguente rilevanza di tutti i fatturati relativi al settore di attività in cui si situa l’appalto, da cui l’impossibilità della stazione appaltante di considerarne alcuni piuttosto che altri, o escludere i concorrenti che non abbiano svolto tutte le attività oggetto dell’appalto, ovvero assimilare impropriamente i “sevizi analoghi” ai “servizi identici”.
In ogni caso, poi, per l’appellante principale, ai sensi dell’art. 83, comma 9, del d.lgs. 50/2016, che prescrive la sanabilità di ogni irregolarità essenziale del DGUE, e del principio di tassatività delle cause di esclusione di cui allo stesso art. 83, comma 8, l’integrazione del DGUE di che trattasi, anche laddove inammissibile, avrebbe dovuto condurre non all’espulsione dalla gara ritenuta dal Tar bensì al soccorso istruttorio, rimedio previsto al punto V del disciplinare di gara, che, in linea con la interpretazione sostanzialistica della giurisprudenza, consente di sanare ogni irregolarità del DGUE con la dimostrazione, nella specie avvenuta nel corso della procedura, del possesso del requisito costituito dal fatturato specifico medio annuo nel settore di attività oggetto di appalto in capo al RTI OMISSIS.
Infine, sempre per l’appellante principale, stante la mancata impugnazione del provvedimento della stazione appaltante 14 settembre 2023 che, previo accertamento del possesso del requisito nel settore di attività oggetto di appalto, ha dichiarato l’efficacia dell’aggiudicazione, il motivo del ricorso di primo grado accolto da Tar avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile o comunque infondato.
5. Le predette censure, ancorchè bene articolate e non prive di suggestività, non possono essere favorevolmente delibate.
6. Per un costante orientamento giurisprudenziale, il bando di gara costituisce un vincolo dal quale anche la stazione appaltante non può sottrarsi, nel senso che, al pari dei concorrenti, anche l’amministrazione è inderogabilmente tenuta ad applicare le disposizioni che essa stessa si è data per la procedura di affidamento (Cons. Stato, V, 23 novembre 2020, n. 7257; 13 settembre 2016, n. 3859; Ad. plen. 25 aprile 2014, n. 9), e, ai fini della loro interpretazione, vanno applicate le norme in materia di contratti e innanzitutto il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 Cod. civ.. Conseguentemente, le clausole di una lex specialis non possono essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma vanno interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità deve essere prescelto dall’interprete il significato più favorevole al concorrente (Cons. Stato, V, 29 novembre 2022, n. 10491; 4 ottobre 2022, n. 8481; 2 marzo 2022 n.1486; 6 agosto 2021, n. 5781; 8 aprile 2021, n. 2844; 8 gennaio 2021, n. 298; III, 24 novembre 2020, n. 7345; 15 febbraio 2021, n. 1322; VI, 6 marzo 2018, n. 1447; V, 27 maggio 2014, n. 2709).
In altre parole, la giurisprudenza riconosce, da sempre, che le clausole della lex specialis di gara vincolano non solo i concorrenti, ma anche la stessa Amministrazione, che non conserva alcun margine di discrezionalità nella loro concreta attuazione, non potendo disapplicarle neppure nel caso in cui talune di esse risultino inopportunamente o incongruamente formulate, salva, naturalmente, la possibilità di far luogo, nell’esercizio del potere di autotutela, all’annullamento del bando, esigendo la tutela dell’affidamento dei destinatari una interpretazione che dia prevalenza alle espressioni letterali ed escluda ogni procedimento ermeneutico in funzione integrativa diretto a evidenziare pretesi significati generativi di incertezze nell’applicazione (Cons. Stato, 19 settembre 2011, n. 5282; IV, 5 ottobre 2005, n. 5367; V, 30 agosto 2005, n. 4413; 15 aprile 2004, n. 2162).
Calando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, va immediatamente osservato che la disposizione della lex specialis che assume rilievo centrale nella disamina delle censure in trattazione è quella contenuta al punto III.1.2, Capacità economica e finanziaria, del bando di gara, richiedente, quale condizione di partecipazione, l’avvenuta realizzazione da parte del concorrente, in riferimento agli ultimi tre esercizi finanziari disponibili, di un “fatturato specifico medio annuo, nel settore di attività oggetto dell’appalto (manutenzioni navali), non inferiore a euro 1.451.358,12… IVA esclusa”.
Si tratta di una prescrizione che, per come formulata, non dà adito ad alcuna ambiguità interpretativa: l’unico senso immediatamente e logicamente percepibile dalle parole ivi utilizzate è quello che correla il fatturato specifico medio annuo richiesto per la partecipazione alla gara alla sola attività di manutenzione navale.
E gli sforzi argomentativi compiuti dall’appellante principale per negare tale evidenza non colgono nel segno.
In particolare, non sembra superfluo osservare innanzitutto che tale previsione non ha costituito oggetto di alcuna impugnativa di primo grado, sicchè si tratta qui non di individuare la astratta idoneità e la coerenza della relativa prescrizione in rapporto all’utilità che l’Amministrazione procedente intendeva acquisire mediante la procedura di gara, né quindi di valutare se essa sia o meno intrinsecamente legittima, adeguata o anche solo opportuna – direzione in cui sembrano invece porsi alcune argomentazioni dell’appellante principale – bensì di verificare il suo significato oggettivo ai fini dell’applicazione, e, quindi, definire e delimitare l’ambito del confronto concorrenziale tra gli operatori economici voluto dalla lex specialis per il tramite della previsione, che, si ribadisce, una volta cristallizzata, vincola non solo questi ultimi ma anche la stazione appaltante, la quale, salva la possibilità di autotutela – attività che non consta esservi stata – è soggetta al principio generale del c.d. autovincolo, in applicazione dell’art. 97 Cost. (ex multis, Cons. Stato, III, 21 marzo 2022, n. 2003; V, 22 marzo 2016, n. 1173; III, 13 gennaio 2016, n. 74; VI, 21 gennaio 2015, n. 215).
Ancora, non persuadono i tentativi dell’appellante principale di interpretare la previsione in parola elidendo di fatto il riferimento in essa contenuto alle “manutenzioni navali”.
Qui la tesi dell’appellante principale dimostra anzi tutta la sua debolezza: laddove, infatti, la prescrizione avesse avuto l’obiettivo di collegare il fatturato specifico medio annuo all’intero “settore di attività oggetto dell’appalto”, ricomprendendovi quindi anche le attività di manutenzione a terra, la precisazione di cui sopra (“manutenzioni navali”) non avrebbe avuto alcun senso, né è possibile sostenere che essa fosse un mero richiamo riassuntivo all’oggetto dell’appalto, dal momento che questo era già richiamato immediatamente prima della precisazione stessa, e con una formula già di per se riassuntiva (“settore di attività oggetto dell’appalto”), che non avrebbe richiesto, ex se, alcuna ulteriore specificazione, se non correlata, appunto, all’intendimento di circoscrivere il fatturato in parola a una sola attività oggetto dell’appalto, che peraltro ne costituisce, all’evidenza, la prevalente.
La pretesa a una interpretazione sistematica della clausola, ex artt. 1362 e 1363 Cod. civ., nei sensi voluti dall’appello principale è pertanto infondata: il criterio interpretativo cardine delle previsioni di una lex specialis di gara è infatti quello letterale, e solo un’aporia tra alcune di esse può legittimamente richiedere (anche) l’utilizzo del criterio sistematico (Cons. Stato, V, 13 settembre 2024, n. 7579), condizione che qui non ricorre, non essendo predicabile, per le ragioni già sopra indicate, una disfunzionalità della clausola ai fini perseguiti dall’Amministrazione procedente, e tenuto ulteriormente conto che le altre clausole del bando che, per l’appellante principale, dovrebbero contribuire alla lettura della previsione in parola attengono al, più ampio, oggetto dell’appalto, che quest’ultima ha con ogni chiarezza come sopra delimitato.
Bene, pertanto, ha fatto il Tar a ritenere che, a termini del bando, la dichiarazione, e la successiva prova, relativa al fatturato specifico dovesse riguardare i soli servizi di manutenzione navale.
Qualsiasi altra lettura costituirebbe infatti non l’asserita interpretazione sistematica della clausola in esame bensì una sua evidente e palese modifica, in contrasto con tutti i principi che sorreggono le gare pubbliche richiamati dal Tar.
Tanto chiarito, è evidente che la modifica apportata da OMISSIS alla parte IV, lett. B, punto 1, del modulo DGUE (che richiama il suddetto punto III.1.2, Capacità economica e finanziaria, del bando di gara), non si pone sotto l’aspetto formale che le censure in trattazione sembrano voler delineare, bensì evidenzia la carenza in capo alla medesima di un requisito di partecipazione, condizione che non può essere superata mediante il pure effettuato richiamo al soccorso istruttorio, sia perché il rimedio non è ammesso per la comprova dei requisiti di partecipazione (Cons. Stato, V, 14 aprile 2023, n. 3819), sia in quanto, nell’ottica assunta dal gravame, la dimostrazione del possesso del requisito necessiterebbe dell’inammissibile operazione interpolativa propugnata nel gravame.
Quanto alle altre censure, si osserva che:
– considerata la vista valenza dirimente della ridetta clausola III.1.2, Capacità economica e finanziaria, ogni questione relativa al significato da conferire al codice CPV 50241000 riportato negli atti di gara, corrispondente ai “servizi di riparazione e manutenzioni delle navi”, è ultronea, e, del resto, proprio la valenza orientativa di tale tipologia di codici rimarcata nel gravame conferma, piuttosto che far escludere, la correttezza dell’interpretazione che di detta clausola ha dato il Tar;
– nessun orientamento giurisprudenziale consente di ritenere che il favor partecipationis, per quanto principio cardine delle gare pubbliche, possa spingersi sino a tollerare che il relativo confronto competitivo ricomprenda operatori economici carenti dei requisiti di partecipazione delineati dalla lex specialis;
– trattandosi, come sopra chiarito, della mera applicazione di una clausola di bando rimasta incontestata e non della valutazione della sua legittimità, si rivela fuori centro sia l’affermazione che ai fini del fatturato specifico, in quanto requisito di carattere economico-finanziario volto a dimostrare la solidità finanziaria del concorrente, debbano necessariamente rilevare tutti i fatturati relativi al settore di attività in cui si situa l’appalto, sia i riferimenti al tema dei “servizi analoghi”, che la stessa clausola non contempla;
– la mancata impugnazione nell’ambito del ricorso principale di primo grado del sopravvenuto provvedimento della stazione appaltante 14 settembre 2023, dichiarativo dell’efficacia dell’aggiudicazione già gravata, non poteva condurre alla declaratoria di inammissibilità o di infondatezza del motivo accolto dal Tar.
Invero, l’atto, intervenuto a ridosso della trattazione della causa in primo grado (19 ottobre 2023), per quanto qui di interesse, facendo seguito alla nota 6 aprile 2023, ovvero alla comunicazione di aggiudicazione impugnata, si limita a riferire che il RTI appellante principale “è risultato in possesso dei requisiti richiesti per la partecipazione alla gara”.
Tale formulazione rende manifesto che lo stesso atto, rispetto al provvedimento ivi richiamato e già impugnato, non costituisce l’esito di una rinnovata istruttoria circa il possesso in capo al predetto RTI del requisito di che trattasi, condizione che, sola, avrebbe potuto fare assumere al provvedimento dichiarativo dell’efficacia dell’aggiudicazione – che, ordinariamente, è atto meramente confermativo, e ha carattere non provvedimentale (da ultimo, Cons. Stato V, 9 maggio 2023, n. 4642) – la veste di nuova valutazione amministrativa con autonoma valenza lesiva concretante, in quanto tale, l’interesse alla sua impugnativa (Cons. Stato, V, 15 settembre 2022, n. 8011).
7. L’appello principale va pertanto respinto.
Per l’effetto, va dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse dell’appellante principale all’esame dei motivi del suo ricorso incidentale di primo grado assorbiti dal Tar e qui riproposti ai sensi dell’art. 101 Cod. proc. amm., statuizione che comunque si impone anche considerata l’infondatezza dell’appello incidentale, di cui appresso.
8. L’appello incidentale si dirige avverso la parte della sentenza gravata che, in accoglimento di una censura proposta nel ricorso incidentale di primo grado di OMISSIS s.r.l. e OMISSIS s.r.l., ha ritenuto che il costituendo RTI composto da OMISSIS s.c. a r.l. ed OMISSIS s.r.l., come detto altro partecipante alla procedura, non avrebbe potuto spendere in gara la certificazione di qualità ISO 9001 rilasciata dall’ente certificatore inglese LMS Certification Limited.
9. In particolare, il Tar, respinta l’eccezione di tardività della predetta censura, ha osservato che:
“[…] come recentemente chiarito dal Consiglio di Stato, concordando con le posizioni al riguardo assunte da European Accreditation, ossia l’organismo europeo deputato alla regolazione e alla vigilanza nel settore del sistema degli accreditamenti sulle certificazioni di qualità:
– ‘Da un esame complessivo della normativa eurounitaria ed interna in materia di appalti (art. 62 direttiva 2014/25/UE, applicabile agli aeroporti, e art. 87 decreto legislativo n. 50 del 2016) emerge un sistema pacificamente imperniato, con riguardo alle c.d. certificazioni di qualità, sul sistema di accreditamento di cui al Regolamento CE n. 765/2008’;
– ‘sono a tal fine accettati, dalle stazioni appaltanti, i certificati di qualità rilasciati da soggetti interni o di altri Stati membri (c.d. organismi di valutazione di conformità) il cui accreditamento sia stato a sua volta ottenuto da un organismo di accreditamento unico nazionale o comunque, in via eccezionale, di altri Stati membri (cfr. le deroghe contenute, rispetto al principio dell’unico organismo nazionale di accreditamento, nell’art. 4, par. 2, e nell’art. 7, par. 1, del suddetto Regolamento comunitario)’ (Consiglio di Stato sez. V, 21 aprile 2023, n. 4089).
Proprio per effetto della Brexit, quindi a decorrere dal 1° gennaio 2021, la certificazione rilasciata da LMS Certification Limited non era quindi utilizzabile per partecipare alla gara.
Destituita di fondamento è, peraltro, l’obiezione secondo cui i principi espressi dal Consiglio di Stato non potrebbero trovare applicazione, essendo stati enunciati solo successivamente all’apertura e conclusione della procedura in esame.
Osserva il Collegio che il Consiglio di Stato si è soltanto limitato ad interpretare le norme che trovano applicazione nel settore degli appalti.
In conseguenza, non viene in discussione un’inammissibile applicazione retroattiva di norme giuridiche bensì una sempre possibile attività di interpretazione giudiziale delle norme giuridiche (cfr. T.A.R. Napoli, (Campania) sez. II, 15 settembre 2023, n. 5102)”.
10. Le critiche rivolte al predetto capo di sentenza ruotano intorno a due ordini argomentativi.
In primo luogo, ad avviso dell’appellante incidentale, il predetto capo di sentenza sarebbe errato per avere il Tar respinto la sua eccezione preliminare e pronunziato su una doglianza inammissibile, perché dedotta tardivamente e con mera memoria non notificata.
Inoltre, si prosegue, il Tar non si sarebbe avveduto che la certificazione de qua era perfettamente ammissibile alla luce di quanto disposto al riguardo dalla lex specialis; varrebbe poi la rivisitazione, operata dallo stesso Consiglio di Stato con la successiva sentenza della Sezione V, 9 novembre 2023, n. 9628, dell’orientamento giurisprudenziale, già espresso dalla stessa Sezione, fatto proprio dal giudice di prime cure.
11. Al riguardo, va premesso che il punto III.1.3 del bando, Capacità professionale e tecnica, dispone, tra altro, che:
“Il concorrente per poter essere ammesso a partecipare alla gara deve essere in possesso del Certificato di riconoscimento di conformità del Sistema di Gestione per la Qualità alla Norma UNI-EN ISO 9001:2008 o ISO 9001:2015, in corso di validità, riferito alle manutenzioni navali (settore produttivo specifico: EA 20), rilasciato da un organismo certificatore accreditato da un Ente aderente all’EA (European Accreditation of Certification) e/o all’IAF (International Accreditation Forum), sottoscrittore degli accordi di mutuo riconoscimento (MLA o MRA). In Italia l’Ente di accreditamento è ACCREDIA (già SINCERT).
Con riferimento alla sopra citata certificazione di qualità, trovano applicazione le disposizioni di cui all’art. 87 del D.Lgs. 50/2016.
N.B.: In caso di partecipazione di concorrenti plurisoggettivi di cui all’art. 45 co. 2 lett. d), e), f) e g) del d.lgs. 50/2016 e s.m.i. il requisito dovrà essere posseduto da ciascuno dei soggetti costituenti il medesimo concorrente plurisoggettivo”.
Ciò posto, la prima argomentazione dell’appello incidentale non è fondata.
Nel ricorso incidentale di primo grado di OMISSIS e OMISSIS è dato leggere, tra altro (pagine 6/7), che il costituendo RTI capeggiato da OMISSIS “andava escluso dalla gara per inidoneità del certificato di qualità ISO 9001:2015 (n. IT87700A)” della mandataria, emesso il 23 gennaio 2020 “dalla società LMS Certification Limited (così come dichiarato nel DGUE e prodotto in sede di gara)”, perchè, tra altro, “non …rilasciato da un organismo certificatore accreditato da un Ente aderente all’EA (European Accreditation of Certification) e/o all’IAF (International Accreditation Forum)”.
La censura accolta dal Tar è stata dunque delineata sin dal ricorso incidentale, come correttamente rilevato nella sentenza impugnata che, nel respingere l’eccezione di tardività del motivo, ha osservato che “Il ricorrente in via incidentale ha contestato sin da subito la spendibilità della certificazione di qualità rilasciata da LMS Certification Limited in quanto non organismo validamente accreditato, salvo poi ulteriormente specificarne le ragioni”.
Non può dirsi pertanto, come fa l’appellante incidentale, che la censura accolta sia stata introdotta mediante il deposito, da parte della ricorrente incidentale, della sentenza del Consiglio di Stato n. 4089/2023, contenente le conclusioni fatte proprie dal Tar, ovvero della memoria non notificata del 3 ottobre 2023.
Invero, entrambi tali atti non costituiscono altro che l’illustrazione, in conformità alla funzione che è propria degli atti e delle memorie depositati in corso di causa, della censura già ritualmente introdotta. Tanto, in particolare, si rileva anche dal tenore della citata memoria, la quale espone (pagina 6) che “La censurata inidoneità del certificato ISO prodotto in gara dalla OMISSIS”, perché emesso non “da una società accreditata presso un organismo certificatore accreditato ACCREDIA o da organismo di accreditamento europeo” bensì “dal KAB (- Korea Accreditation Board) ovvero un organismo non accreditato ACCREDIA rappresentante uno Stato non appartenente all’Unione Europea – trova ulteriormente conferma nella recente giurisprudenza amministrativa secondo la quale i certificati ISO emessi da società con accreditamenti di Organismi rappresentanti di Stati non appartenenti all’Unione Europea, non possono essere utilizzati ai fini della partecipazione agli appalti (Cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 21.4.2023, n. 4089…”).
Quanto al merito della questione, l’avviso del Tar circa l’inutilizzabilità, ai fini della partecipazione alla gara per cui è causa, della certificazione rilasciata da LMS Certification Limited va confermato.
L’appellante incidentale sostiene l’erroneità del predetto avviso, affermando che LMS Certification Limited è organismo certificatore accreditato da un Ente aderente all’IAF, sicchè il requisito di partecipazione, siccome regolato dalla summenzionata clausola di bando, sarebbe soddisfatto.
Inoltre, invoca una pronunzia del Consiglio di Stato successiva a quella richiamata dal Tar, secondo cui “le certificazioni di qualità rilasciate da organismi stranieri accreditati dall’Ente unico nazionale di accreditamento di altro Stato europeo, firmatario dell’accordo EA MLA […] sono equivalenti alle certificazioni di qualità rilasciate da organismi accreditati dagli enti nazionali degli Stati membri” (V, 9 novembre 2023, n. 9628).
Ciò posto, va rilevato che OMISSIS e OMISSIS, con memoria depositata il 15 gennaio 2024, riferiscono invece, anche indicando anche i precisi termini delle varie ricerche telematiche effettuate, cui si rimanda: che l’Ente LMS non è accreditato con IAS – International Accreditation Service; che la certificazione di che trattasi non è presente nel database dello IAF; che anche nel nuovo certificato ISO prodotto in giudizio dall’appellante incidentale non è rinvenibile il riferimento al precedente accreditamento di LMS.
Si tratta di argomentazioni che, incidendo proprio sulla linea portante della tesi assunta nella censura in trattazione, avrebbero sicuramente meritato di essere confutate dall’appellante incidentale, anche perché risultanti, diversamente dalla stessa censura, corroborate da specifici principi di prova.
Tanto, invece, non è accaduto: nell’unica memoria depositata successivamente alle predette difese, ovvero il 25 novembre 2024, l’appellante incidentale si è limitata a ripetere che LMS è un organismo certificatore accreditato da un Ente aderente all’IAF, e ciò sulla base della sola attestazione riportata nel certificato, elemento che, con ogni evidenza, alla luce del principio della c.d. “vicinanza della prova”, applicabile in quanto si verte su fatti rientranti nella disponibilità della medesima appellante incidentale, non consente, da solo, ovvero in assenza di qualsivoglia elemento contrario a quelli dedotti da OMISSIS e OMISSIS, di aderire alla relativa prospettazione.
12. L’appello incidentale va pertanto respinto.
Per l’effetto, va dichiarata la sopravvenuta carenza di interesse dell’appellante incidentale all’esame dei motivi del suo ricorso principale di primo grado assorbiti dal Tar e qui riproposti ai sensi dell’art. 101 Cod. proc. amm..
13. In definitiva, sia l’appello principale che l’appello incidentale vanno respinti.
Le spese del grado possono essere compensate tra le parti considerata la peculiarità della vicenda contenziosa e il suo esito.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sulla causa di cui in epigrafe, respinge l’appello principale e l’appello incidentale.
Compensa tra le parti le spese del grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio dell’11 dicembre 2024 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Giovagnoli, Presidente
Antimo Prosperi, Consigliere
Anna Bottiglieri, Consigliere, Estensore
Paola La Ganga, Consigliere
Antonino Lo Presti, Consigliere
IL SEGRETARIO
 
 _________
[1] Massima tratta da Codice dei contratti pubblici annotato con giurisprudenza e prassi a cura di Avv. Ornella Cutajar e Avv. Alessandro Massari, in normepa.it, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, in particolare nella sezione dedicata al d.lgs. 36 del 2023