La valutazione delle offerte tecniche tra giudizio individuale e sintesi collegiale

Contratti pubblici – Commissione giudicatrice – valutazione delle offerte tecniche – collegialità – valutazioni individuali – principio del risultato – discrezionalità –Adunanza Plenaria – media dei coefficienti

“Sebbene con modalità di verbalizzazione che la ricorrente ha sottoposto a vaglio critico, dagli atti di gara risulta che le attività di attribuzione dei coefficienti e di valutazione delle offerte siano state correttamente eseguite sia dai singoli commissari che dalla Commissione nel suo insieme. (…)
Da questo angolo prospettico, ritiene il Collegio che la stazione appaltante abbia rispettato, in concreto, i principi fissati dalla giurisprudenza in materia, secondo cui “le valutazioni espresse dai singoli commissari, nella forma del coefficiente numerico non comparativo, possano ritenersi assorbite nella decisione collegiale finale, in assenza di una disposizione che ne imponga l’autonoma verbalizzazione, mentre per il confronto a coppie la manifestazione della preferenza è e deve essere anzitutto in una prima fase individuale, nel senso sopra precisato, e in quanto tale individualmente espressa e risultante dalla verbalizzazione” (Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, 14 dicembre 2022, n. 16).
Nella stessa direttrice si è sviluppata la giurisprudenza della Sezione, dalla quale il collegio non vede motivi per discostarsi, secondo cui: “il fatto – oggettivamente desumibile dalla costante coincidenza dei coefficienti assegnati da ciascun commissario alle offerte presentate in relazione a ciascun criterio di valutazione – che l’assegnazione dei coefficienti individuali abbia costituito il frutto del consenso raggiunto in ordine agli stessi in seno al collegio non esclude l’imputabilità degli stessi ai singoli commissari, quale espressione della propria valutazione tecnico-discrezionale circa il merito qualitativo delle offerte, ben potendo il dibattito collegiale assolvere alla funzione di omogeneizzare punti di vista in partenza potenzialmente divergenti: trattasi, in effetti, di una mera modalità di formazione del giudizio proprio di ogni singolo commissario, caratterizzata dalla sua maturazione in forma non isolata, ma attraverso il confronto e la ponderazione di prospettive individuali, tesa alla ricerca di una posizione prevalente o comunque comune.” (Consiglio di Stato, sezione III, 10 febbraio 2025, n. 1012, che richiama Consiglio di Stato, sezione III, 4 ottobre 2024, n. 8003).
Più nel dettaglio, è stato stabilito che “la necessità di superare le posizioni individuali attraverso la loro sintesi mediante un giudizio unitario costituisce la caratteristica propria del procedimento decisionale di tipo collegiale, senza che le diverse modalità attuative del suo principio animatore – a seconda, cioè, che consistano nel confronto tra i commissari collocato a monte dell’assegnazione dei coefficienti individuali ovvero nella successiva trasformazione aritmetica dei coefficienti assegnati isolatamente – ne alterino il funzionamento di fondo o la finalità ad esso sottesa (…)”.

Consiglio di Stato, sez. III, 10 febbraio 2026, n. 1053

Il fatto

La controversia traeva origine dalla procedura di gara bandita da ARIA S.p.A. per l’affidamento del servizio di pulizia e disinfezione di ambienti sanitari, inizialmente articolata in quattro lotti geografici e successivamente rimodulata, con soppressione del lotto 2 e rideterminazione del lotto 4, in esecuzione della sentenza del T.A.R. Milano 30 maggio 2022, n. 1248.
Il contenzioso riguardava, in particolare, l’aggiudicazione del lotto 3, dapprima disposta con determinazione n. 116/2023, e successivamente confermata con determinazione n. 141/2025, a seguito di ulteriori vicende processuali.

La ricorrente aveva impugnato, con ricorso principale, la prima determinazione di aggiudicazione e, con motivi aggiunti, la successiva determinazione n. 141/2025, deducendo la violazione della lex specialis di gara in materia di valutazione delle offerte.

Nella specie, secondo la prospettazione della ricorrente, la Commissione giudicatrice avrebbe violato l’art. 21.2 del Disciplinare, che prevedeva l’attribuzione del punteggio previsto per i vari criteri di valutazione dell’offerta tramite lo svolgimento di due fasi distinte: una prima fase, consistente nell’attribuzione individuale e discrezionale, da parte di ciascun commissario, di un coefficiente per ogni sub-criterio di valutazione del prodotto offerto; una seconda fase, nella quale la Commissione avrebbe dovuto calcolare collegialmente, senza alcuna discrezionalità, la media aritmetica dei coefficienti attribuiti dai singoli commissari (“a ciascuno degli elementi qualitativi cui è assegnato un punteggio discrezionale, è attribuito un coefficiente sulla base dell’attribuzione discrezionale di un coefficiente variabile da zero ad uno da parte di ciascun commissario, per ogni sub-criterio di valutazione del prodotto offerto (vedi prospetto sotto riportato); la commissione calcola la media aritmetica dei coefficienti attribuiti dai singoli commissari all’offerta in relazione al sub-criterio in esame, al fine di ottenere il coefficiente medio da applicare al medesimo”).

A dire della ricorrente, la violazione dell’art. 21.2 del Disciplinare sarebbe stata, in particolare, desumibile dalla sostanziale coincidenza dei coefficienti attribuiti dai tre commissari, dal momento che, su 858 operazioni di valutazione, in 852 casi era stato assegnato il medesimo coefficiente.

Tale circostanza avrebbe dimostrato in modo inequivocabile l’assenza di una preventiva ed autonoma valutazione individuale e l’indebita collegialità della fase valutativa, avvenuta in spregio alla surrichiamata previsione della lex di gara.

Con sentenza del 12 giugno 2025, n. 2169, il T.A.R. Lombardia Milano, dichiarando improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, accoglieva parzialmente il ricorso per motivi aggiunti, ritenendo l’attribuzione dei coefficienti per i sub-criteri dell’offerta tecnica illegittima, in quanto avvenuta direttamente in forma collegiale e non mediante preventiva valutazione individuale dei singoli commissari.

Avverso la sentenza di prime cure proponevano appello Aria S.p.A. e l’aggiudicatario, lamentando l’erronea applicazione, da parte del T.A.R., dell’art. 21.2 del Disciplinare e dei principi giurisprudenziali applicabili al caso di specie.

La decisione del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato, accogliendo i motivi di appello, ha ritenuto pienamente legittima la modalità di attribuzione dei punteggi adottata dalla Commissione giudicatrice, offrendo a tal fine una ricostruzione dei principi giurisprudenziali che regolano la valutazione delle offerte tecniche nell’ambito di organi collegiali.

La decisione del Collegio ha preso le mosse, in primo luogo, dalla ricognizione delle previsioni contenute nella lex specialis di gara applicabile al caso di specie.

In particolare, il Collegio ha osservato che l’art. 21.2 del Disciplinare imponeva una scansione logica dell’attività valutativa, – consistente, prima, nell’attribuzione individuale dei coefficienti da parte dei singoli commissari, poi, nel calcolo della media aritmetica da parte della Commissione –, ma non prescriveva particolari modalità formali di verbalizzazione né, tantomeno, escludeva la possibilità di un confronto collegiale tra i commissari nella fase di maturazione del giudizio tecnico-discrezionale.

Muovendo da tali premesse, il Consiglio di Stato ha poi ricostruito il quadro dei principi giurisprudenziali rilevanti in materia di valutazione delle offerte tecniche da parte della Commissione giudicatrice.

In particolare, secondo i principi fissati dall’Adunanza Plenaria, la natura collegiale della Commissione di gara implica fisiologicamente una dialettica interna, funzionale ad armonizzare competenze e punti di vista, senza che ciò comporti di per sé la sostituzione del giudizio individuale con una valutazione meramente collegiale (Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 14 dicembre 2022, n. 16).

In tale prospettiva, il confronto tra i commissari, lungi dal costituire una deroga al principio secondo cui ciascun componente è tenuto a formare un autonomo e personale convincimento, rappresenta una modalità fisiologica di elaborazione del giudizio tecnico-discrezionale propria degli organi collegiali, purché il coefficiente attribuito sia comunque espressione di una valutazione individuale effettivamente maturata da ciascun commissario.

La necessità di comporre le posizioni individuali in una sintesi unitaria costituisce, infatti, la cifra tipica del procedimento decisionale collegiale, senza che il suo funzionamento possa dirsi alterato dalle diverse modalità attuative del relativo principio: modalità che possono consistere tanto nel confronto tra i commissari collocato a monte dell’assegnazione dei coefficienti individuali, quanto nella successiva elaborazione aritmetica dei coefficienti attribuiti separatamente.

In questa prospettiva, il criterio della media dei coefficienti individuali previsto dalla lex specialis non costituisce l’unica modalità necessaria di formazione del giudizio, bensì un meccanismo di sintesi eventuale, destinato a operare laddove il previo confronto collegiale non abbia già condotto a un’armonizzazione dei giudizi individuali e dei relativi coefficienti.
Alla luce di tali coordinate ermeneutiche, il Consiglio di Stato ha ritenuto che, nel caso di specie, non emergessero elementi idonei a dimostrare la violazione del principio di autonomia valutativa dei singoli commissari.

Dall’esame degli atti di gara risultava, infatti, ben distinta la fase di attribuzione dei coefficienti da parte dei singoli componenti rispetto a quella di successiva sintesi collegiale, sempre tenendo in considerazione che la lex di gara non prescriveva una particolare modalità di verbalizzazione da rispettare.

Né, in senso contrario, poteva avere alcuna valenza il dato numerico della coincidenza dei coefficienti attribuiti dai commissari in larga parte delle valutazioni.

Infatti, secondo il Collegio, tale elemento non poteva essere, di per sé, idoneo a dimostrare l’omissione della fase individuale, non potendo desumersi in via presuntiva, dall’uniformità del risultato finale, l’assenza di un previo apprezzamento autonomo.

Come affermato dalla giurisprudenza, infatti, “la mancanza della “fase di valutazione autonoma”… non può essere automaticamente desunta, sulla scorta di un procedimento logico “a ritroso”, dal risultato uniforme (all’interno della Commissione di gara) della valutazione delle offerte, non essendo questo univocamente indicativo, per quanto fin qui detto, del fatto che i coefficienti attribuiti non siano espressivi dell’opinione maturata da ciascun componente della medesima Commissione, sebbene all’esito del confronto interno al collegio”, Consiglio di Stato, sezione III, 4 ottobre 2024, n. 8003).

Nella medesima prospettiva, una volta accertato che la Commissione aveva operato nel rispetto delle regole di gara, — applicando il criterio dei coefficienti individuali e procedendo al meccanismo di sintesi solo in caso di non coincidenza —, il Consiglio di Stato ha ritenuto illogico pretendere dai commissari un onere motivazionale ulteriore volto a esplicitare la differenziazione delle valutazioni in presenza di giudizi convergenti. Ciò anche in virtù del fatto che la ricorrente in primo grado non aveva formulato specifiche censure di merito avverso le valutazioni tecniche espresse.

Alla luce delle considerazioni che precedono, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, ritenendo infondate, sul punto, le censure sollevate in primo grado e riformando la decisione impugnata.

Brevi considerazioni conclusive

La sentenza in commento riveste particolare interesse per aver fatto espresso richiamo ai principi affermati dall’Adunanza Plenaria, collocandosi nel solco di un orientamento ermeneutico che, in un’ottica sostanzialistica, valorizza la fisiologia del procedimento decisionale collegiale nella valutazione delle offerte tecniche.

Il Consiglio di Stato ha ribadito, in tale prospettiva, che la dialettica interna tra i commissari non rappresenta un limite o una deviazione rispetto all’autonomia del giudizio individuale, bensì un valore intrinseco alla collegialità, funzionale a una più consapevole e ponderata elaborazione del giudizio tecnico-discrezionale.

Secondo tale lettura, il confronto non è elemento patologico del procedimento, ma strumento di affinamento e armonizzazione delle valutazioni, idoneo a rafforzarne la qualità, e lo stesso può avvenire con differenti modalità, o a monte della formulazione delle valutazioni individuali, o mediante la successiva trasformazione aritmetica dei punteggi.

In tal senso, l’interesse sistematico della pronuncia risiede proprio nell’adozione di una lettura sostanzialistica delle regole di gara, che supera approcci meramente formalistici e riconduce il procedimento valutativo alla sua finalità propria: la selezione dell’offerta migliore, in coerenza con il principio del risultato (art. 1 del D.lgs. 36/2023). In tale ottica, la collegialità non si traduce in un vincolo formale, ma si configura come garanzia di maggiore affidabilità e solidità del giudizio tecnico, a presidio dell’effettività della competizione e della corretta individuazione del miglior offerente.