Nota alla sentenza del TAR Lombardia – Milano n. 1136/2026
Il caso di specie
La vicenda trae origine dal diniego opposto dalla una stazione appaltante all’istanza di accesso formulata, ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990, dall’impresa ricorrente al fine di ottenere l’ostensione della documentazione di gara presentata dalla società controinteressata, e, segnatamente: l’offerta tecnica integrale corredata dei relativi allegati tecnici e descrittivi; le dichiarazioni concernenti eventuali subappalti, collaborazioni o accordi tecnici; la documentazione amministrativa prodotta a supporto dell’offerta; nonchè i verbali recanti la valutazione tecnica e l’attribuzione dei punteggi.
La pretesa ostensiva era motivata dalla necessità di tutelare in sede giudiziale i propri diritti proprietari sulla piattaforma software di telemonitoraggio “M+Hub”. La ricorrente, infatti, intendeva agire contro il presunto inadempimento di un accordo preliminare intercorso con la società controinteressata per l’utilizzo di tale tecnologia nella gara de qua.
Le difese articolate dall’amministrazione e dalla controinteressata si sono dispiegate lungo un duplice versante, sollevando articolate eccezioni sia in rito sia nel merito.
In via preliminare, la stazione appaltante ha eccepito l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso, sostenendo l’omessa impugnazione di un precedente provvedimento di parziale ostensione ormai definitivo. In subordine, l’ente ha inoltre rilevato che la ricorrente, nei confronti della stazione appaltante, doveva essere considerata soggetto terzo ed estraneo alla procedura di gara, privo di una posizione giuridica qualificata a fondare il diritto di accesso richiesto.
Ancora più complessa e strutturata si presenta la linea difensiva della controinteressata, la quale ha sollevato plurime eccezioni.
In primo luogo, è stata censurata l’inammissibilità del ricorso in quanto volto a modificare un assetto già consolidato da precedenti provvedimenti, mai regolarmente impugnati, configurando una reiterazione surrettizia dell’istanza di accesso avente lo stesso oggetto.
In secondo luogo, è stato eccepito il difetto di integrità del contraddittorio, per non essere stata estesa la notificazione del ricorso a tutti i componenti del RTI, da ritenersi “controinteressati” necessari in quanto potenzialmente incisi dall’eventuale ostensione dell’offerta tecnica.
La decisione del TAR
Il Tar, con sentenza n. 1136/2026 ha respinto l’eccezione di inammissibilità relativa alla mancata notifica del ricorso a tutti i componenti del RTI aggiudicatario.
Richiamando la nozione di “controinteressati” prevista dall’art. 22 della legge n. 241/1990 – che li definisce come “tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza” – il Collegio ha osservato che la ricorrente è parte di una controversia di natura esclusivamente privatistica con la società controinteressata, derivante da accordi intercorsi tra le due imprese.
Ne consegue che l’istanza di accesso deve circoscriversi ai soli dati personali riconducibili a tale società, contenuti nell’offerta.
A supporto di tale orientamento, il TAR ha richiamato la giurisprudenza consolidata, secondo cui, a pena di inammissibilità, il ricorso avverso un diniego di accesso deve essere notificato ad almeno uno dei controinteressati, individuabili tra coloro che, dalla conoscenza dei documenti richiesti, potrebbero subire un pregiudizio alla propria riservatezza o ai soggetti cui i documenti stessi si riferiscono. Tuttavia, l’omessa notifica nei confronti della totalità dei potenziali controinteressati non comporta l’inammissibilità del ricorso, risultando sufficiente la vocatio in ius di almeno uno di essi (ex multis, TAR Puglia, Bari, ord. 07/02/2019 n. 190).
Il Collegio ha, inoltre, respinto l’eccezione di inammissibilità fondata sulla presunta reiterazione di dinieghi non tempestivamente impugnati, osservando che la comunicazione dell’11 novembre 2025 richiamava soltanto quanto già contenuto nella nota del 29 ottobre. Tuttavia, quest’ultima si limitava a un semplice invito a consultare il sito istituzionale della stazione appaltante, priva quindi di quel contenuto minimo idoneo a qualificare l’atto successivo come “meramente confermativo” (c.d. conferma impropria).
In tale ottica, il TAR ha attribuito rilievo al contenuto testuale dell’atto impugnato, che richiama solo la nota del 29 ottobre, senza menzionare le precedenti comunicazioni procedimentali. Da ciò il Collegio ha desunto, in termini sostanziali, che l’amministrazione non abbia inteso considerare l’istanza del 6 novembre come una semplice reiterazione di richieste pregresse, bensì come un’iniziativa dotata di autonoma rilevanza innovativa, idonea a dar avvio a un nuovo e distinto segmento procedimentale.
A sostegno di questo orientamento interpretativo, il consolidato principio giurisprudenziale stabilisce che la mancata tempestiva impugnazione di un diniego di accesso preclude la reiterabilità dell’istanza e la successiva impugnazione, qualora il nuovo diniego abbia carattere meramente confermativo del precedente (Cons. Stato, Ad. Plen., 20 aprile 2006, n. 7).
Tuttavia, la stessa giurisprudenza chiarisce che tale effetto preclusivo non opera quando la nuova istanza si fondi su elementi fattuali sopravvenuti o su una diversa articolazione della posizione legittimante l’accesso, venendo così meno il carattere meramente confermativo del provvedimento successivo (Cons. Stato, sez. V, 6 novembre 2017, n. 5099; Cons. Stato, sez. VI, 29 maggio 2020, n. 3392; cfr. anche TAR Lazio, sez. III, 26 settembre 2022, n. 12140).
Se è vero, dunque, che la semplice riproposizione di un’istanza già respinta, priva di elementi di novità, non impone all’amministrazione alcun obbligo di riesame e determina la natura meramente confermativa del provvedimento successivo – con conseguente inidoneità a essere autonomamente impugnato (TAR Lazio-Roma, Sez. II, 27 febbraio 2023, n. 3354) – nel caso di specie il Collegio ha rilevato che la stazione appaltante ha adottato una determinazione supportata da un articolato apparato motivazionale, fondato su distinti profili di merito, configurando una cd. conferma propria.
Tale circostanza esclude in radice che l’atto possa essere considerato un provvedimento meramente confermativo, evidenziando invece l’esercizio di una valutazione amministrativa autonoma e rinnovata.
Ne consegue, sul piano processuale, la piena ammissibilità dell’impugnazione, atteso che il provvedimento gravato costituisce l’espressione di un nuovo esercizio del potere, capace di incidere in modo immediato e diretto sulla sfera giuridica del destinatario.
Ad ogni modo, il TAR ha respinto il ricorso nel merito, rilevando che l’oggetto della procedura era un Accordo Quadro e che, di conseguenza, l’interesse all’accesso invocato dalla ricorrente mancava del requisito di attualità nella fase considerata.
Il Collegio ha precisato che tale interesse si concretizza solo in relazione ai contratti “a valle”, ossia nella fase esecutiva successiva alla stipula degli affidamenti specifici, rispetto ai quali il diritto di accesso può ritenersi pienamente configurabile.
Ne deriva che, in assenza di un interesse attuale e concreto nella fase dell’Accordo Quadro, la richiesta di accesso non può essere accolta.
Brevi considerazioni
La sentenza in esame offre interessanti spunti di riflessione in materia di diritto di accesso agli atti nelle procedure di gara, evidenziando in particolare i profili connessi alla sussistenza dell’interesse a ricorrere nelle ipotesi in cui l’oggetto della procedura sia un Accordo Quadro.
In primo luogo, la pronuncia si colloca in linea con un consolidato orientamento giurisprudenziale che distingue tra atto “confermativo” e atto “meramente confermativo”, quest’ultimo caratterizzato dall’assenza di valide ragioni per riaprire un procedimento già concluso (ex multis, Cons. Stato, sez. III, 24 dicembre 2021, n. 8590). In questo contesto, la mancata tempestiva impugnazione del diniego originario preclude la reiterabilità dell’istanza e l’impugnazione del successivo diniego solo se quest’ultimo ha natura meramente confermativa del primo (Cons. Stato, Ad. Plen., 20 aprile 2006, n. 7).
Ne consegue che, quando la nuova istanza di accesso si fondi su elementi sopravvenuti o su una diversa configurazione dell’interesse legittimante, il diniego successivo non può essere considerato meramente confermativo. In tali casi, l’amministrazione è tenuta a un nuovo esame della richiesta; il provvedimento che ne deriva, corredato da autonoma motivazione, acquista piena autonomia giuridica ed è quindi suscettibile di autonoma impugnazione.
In secondo luogo, la giurisprudenza chiarisce la questione dell’interesse a ricorrere nelle procedure basate su Accordi Quadro. Il TAR osserva che tale tipologia di procedure – che porta alla stipula di contratti tra stazioni appaltanti e operatori economici, finalizzati a definire le clausole applicabili agli affidamenti futuri – rende concreto e attuale l’interesse all’accesso solo in relazione ai contratti “a valle”, ossia nella fase esecutiva dei singoli contratti.
È in questa fase che il richiedente può vantare un interesse effettivo, idoneo a giustificare l’impugnazione di un diniego, soprattutto quando la controversia riguarda l’utilizzo, in fase esecutiva, di prestazioni previste nell’Accordo Quadro, ma non necessariamente coincidenti con l’offerta originaria, essendo ancora da definire la stipula dei contratti a valle.
Tale impostazione giurisprudenziale evidenzia un equilibrato contemperamento tra la trasparenza amministrativa e la tutela dei legittimi interessi economici degli operatori, evitando che l’accesso agli atti – e più in generale ogni strumento di tutela in sede di gara – assuma un carattere meramente esplorativo o anticipatorio rispetto a fasi procedimentali non ancora concretizzate.
In questa prospettiva, la valutazione dell’interesse a ricorrere deve essere ancorata alla reale incidenza della conoscenza degli atti sulla posizione sostanziale del richiedente, con particolare riferimento alla fase esecutiva degli Accordi Quadro.
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